浅议公务卡在推广应用中的问题与对策：以安徽省人民银行系统为例

● 李绍华

根据财政部和中国人民银行总行要求，人民银行于2012年在全系统推行了公务卡结算，此举在提高公务支出透明度，减少现金使用比率，提升预算资金使用效率等方面起到了积极的作用。但是公务卡作为一项制度创新，同时由于人民银行采用独立的财务制度，与一般的部门预算存在一定差别，在推广使用中，特别是公务卡模式的选择方面存在一些问题，影响了公务卡制度优势的充分发挥。

一、基层人民银行系统普遍采用的公务卡模式

当前的《中央预算单位公务卡管理暂行办法》仅对国库集中支付制度下的预算单位采用何种公务卡模式作了明确规定和要求，对非国库集中支付预算单位采用何种模式未做出规定。

当前国库集中支付预算单位采用的公务卡模式主要是零余额模式。这种模式下，预算单位财务人员通过公务卡管理系统，可对公务卡消费信息真实性进行检验，并在财政集中支付系统内通过财政授权支付，将款项从单位零余额账户划至个人卡账户。但目前基层人民银行未实行国库集中支付，财政部门制定的公务卡管理办法中涉及国库集中支付方面的规定无法在基层人民银行实施，财政部门已经开发完备的公务卡支持系统也无法在基层人民银行推广使用。必须结合基层人民银行实际，对公务卡管理办法的一些内容进行改造与完善，制定符合人民银行现行财务制度的管理办法与实施细则。

以安徽省人民银行系统为例，目前采用较多的是备用金模式。备用金模式下，公务卡分为单位卡和个人卡，单位卡由预算单位指定的财务人员持有，仅限于与个人卡间的资金转账结算，不能取现、不能透支、不能消费；个人卡具有透支消费、转账和存取现金功能。预算单位不需要安装公务卡管理系统，只需安装财务POS机，通过电话线与代理银行连接传递数据信息。单位财务部门通过财务POS机,将予以报销的公务消费款项支付到个人卡上。备用金模式操作较为简便,不用再重新开立账户，适合推广公务卡的初期使用。

二、人民银行基层行在公务卡制度实施中存在的问题

尽管基层人民银行已经全部完成了公务卡改革，但从实际情况和实施效果来看，推行公务卡的初衷和预期成效并未完全实现。个别行公务卡改革的深度有限，以安徽省人民银行系统为例，尽管各行均已完成公务卡改革，但截至2012年12月底，全辖在职人员持卡率约为60%，离“一人一卡”的目标尚有距离，采用公务卡报销还款比例则更低。主要原因是：

（一）公务卡应用模式欠缺

现行的公务卡管理办法主要适用于国库集中支付预算单位，而对基层人民银行这类非国库集中支付预算单位采用何种模式缺乏明确要求。个别基层人民银行无法参照地方财政部门推广的现有模式，对采用何种公务卡模式犹豫不定，影响了深入推进公务卡改革的勇气和决心。已经采用备用金模式进行公务卡改革的基层人民银行，由于备用金模式相对于零余额模式存在一些不足，影响了公务卡制度优势的完全发挥。主要表现在以下几个方面：

一是缺少查询系统，不能对消费的真实性进行核实。备用金模式下，预算单位财务部门在报销时只能核对发票和银联POS机小票，无法像零余额模式那样通过网络系统从发卡行处对消费的真实性进行查询，给POS机小票造假留下余地，使得个别企图规避公务卡报销还款的行为有了操作空间，形成了风险隐患。二是单位卡的日常管理存在较大风险。为了满足日常报账需要，单位卡需要保持较大数额的备用金，金额的限定缺乏制度方面的要求。通常单位卡由单位的出纳保管，既掌握卡片也掌握密码。尽管不能提取现金，但出纳一人就可以将单位卡资金通过财务POS转入代理发行的任何银行卡，由此带来较大的操作风险。三是带来维护财务POS机方面的投入。相对于零余额模式，备用金模式下报销及还款要在公务卡和个人卡之间进行划转，需增加银行及单位安装、维护POS机的费用和工作量。

（二）公务卡报销程序复杂

减轻预算单位财务部门工作量，方便预算单位用款是公务卡制度改革的目标之一，但辖内多家行会计部门普遍反映工作量较改革前增大。尽管公务卡报销较以往现金报销少了预借现金的环节，但在报销环节中增加了以下几个过程：以基层人民银行普遍采用的备用金模式为例，一是单位卡即备用金账户的转款过程，当单位卡不能满足日常报销需要时，需要从基本户中转账至单位卡中，由会计提出申请，财务主管登录网银授权操作方可。二是报销还款时的两次刷卡过程，在财务部门审核完毕准予报销后，需出纳先在财务POS机上刷单位卡，然后再由报销人刷个人卡。三是替持卡人还款的过程，持卡人在消费后需及时到财务部门办理报销手续，以免超过免息期影响信用记录并被罚息，但如果持卡人因特殊情况无法在免息期内及时办理报销手续，只能将个人卡卡号和还款金额告知财务部门，委托其先行还款，待日后再补办报销手续。报销过程的增加加大了预算单位财务部门的工作量，再加上普遍习惯于以往的现金结算观念，对新兴的公务卡结算方式有一个接受和习惯的过程。

（三）公务卡使用环境受限

银行卡受理环境不完善，公务卡使用不够便利。一是POS机具布设数量少。POS机较高的安装使用成本影响了商家申请使用POS机的积极性，以安徽省为例，银联安装POS机时，虽不收取安装费用，但要求商户缴纳一定数量的押金。在商家停止使用POS后再返还，等于变相收取了安装费用；商家使用POS时，银联按照刷卡额的一定比例收取商家手续费，令部分利润率较低的行业，特别是百货超市业不堪重负，不愿意使用POS机结算。安徽地处中部欠发达地区，POS机布放数量更加有限，且分布不均衡，多集中在人口稠密的地级市城区，在县级及偏远地区布施较少。二是银行卡发行数量少。截至2012年2季度末，安徽省银行卡持有数量为8789.28万张，人均1.48张，仅高于贵州、青海、云南、西藏，位列全国倒数第五。三是银行卡消费金额低。2012年2季度安徽省银行卡消费金额为1352.78亿元，在全国32个行政区划（含深圳市）中位列第15位，占比仅为2.80%；人均银行卡消费金额2274元，远低于全国平均金额3618元水平，位列19位。

（四）公务卡奖惩手段缺乏

尽管财政部组织实施预算单位公务卡强制结算目录以来，对公务卡的结算范围做了明确要求。但现行的公务卡管理办法中缺少必要的约束和激励措施，使得公务卡制度改革与否、进展快慢、实施好坏未加以区别，造成部分预算单位实施公务卡积极性不高，抱着观望态度，仅仅做些表面文章，迟迟没有实际行动，造成了各预算单位之间改革进展程度不一致，影响了整体进度。

三、对策与建议

推广公务卡是一项系统工程，涉及方方面面，需要各部门和每一位持卡人的协调配合。建议从以下几个方面加强和改进公务卡制度在基层人民银行的实施。

（一）结合实际，选择公务卡应用模式

由于备付金模式存在一些无法克服的缺陷，只适合在推广公务卡的初期使用。从长远看，零余额模式是公务卡改革的方向和目标。由于人民银行财务独立性的要求，使得基层人民银行公务卡暂时无法实施零余额模式，但可以与发卡行协商，在现有零余额模式基础上做出修改，单独开发一套满足人民银行现行财务制度的公务卡支持系统。以辖内某行已经应用的模式为例，其与零余额模式的区别主要在于还款账户的选择上。零余额模式下，预算单位财务人员完成报销审核后，在财政集中支付系统内通过财政授权支付，将款项从单位零余额账户划至个人卡账户；在该行采用的模式下，财务人员通过单独开发的公务卡支持系统将款项从自有资金的经费户中转入个人卡账户。在目前基层人民银行尚未实施国库集中支付的情况下，该模式将人民银行现行财务制度与零余额模式较好地融合在一起，既充分发挥了零余额模式的优点，又满足了现行人民银行财务体制的需求，是值得推广应用的一种模式。

（二）简化程序，优化公务卡报销流程

采用零余额基础上修改的公务卡模式，报销程序较备用金模式大大简化。财务人员无需再往单位卡中转账，报销审核完毕后直接通过公务卡支持系统就可完成向个人卡中还款操作，省去了备用金模式下单位卡、个人卡两次刷卡的过程，财务人员的工作量大大减轻，公务卡的优势体现较为明显。

（三）优化环境，提供公务卡使用便利

人民银行应协调相关部门，减免公务卡结算的银行手续费，对受理公务卡支付情况较好的特约商户，进行财政补贴，同时对各商业银行和中国银联公司加强监管，防止银行间不正当的客户争夺和业务竞争，建立科学合理的代理银行选择和变更机制。银联要积极改善公务卡受理环境，完善跨行交易网络，提升服务水平质量。要加大POS机的投放数量，优化POS机的布局，尤其要在公务消费较多的商场、酒店、飞机场、加油站等场所布放POS机具，加快乡、镇特约商户尤其是乡、镇招待所特约商户的发展工作。各代理银行要提升公务卡业务的服务质量和办理效率，简化办卡程序、加快发卡速度，并提供包括消费提示、还款提醒在内的多元化服务，进一步拓展公务卡的功能，拓宽使用范围，为持卡人进行公务消费和个人消费提供周到的服务。

（四）加强监督，建立公务卡奖惩体系

建立公务卡考评奖惩体系，运用考评结果奖优惩劣是推动公务卡深入实施，提升公务卡管理水平的重要手段。考评体系的内容主要是办卡情况和用卡评价，考评体系指标分别对应为办卡率（已办卡数/在职人数）和公务卡使用率（公务卡报销还款金额/公务卡强制结算目录支出金额），目的是为了确保公务卡改革和公务卡强制结算目录实施真正落到实处，上述两项指标考核为基础分，达到或超过目标值，得相应分数，达不到则不得分；此外为了进一步提高预算单位公务卡管理水平，还可设置现金使用率（现金提取额/公用支出）作为参考项，按照低于目标设定值的程度予以相应加分，对于超过目标设定值的也不扣分，目的是为了减少现金在公用支出的比例。在奖惩结果的运用上，建议与财务工作考核和公用经费分配挂钩，以实现奖优惩劣的目的。

随着公务卡改革的推广和公务卡强制结算目录的实施，公务卡制度的建立已经迈出了实质性的一步，但距离公务卡改革的最终目标还有很大差距。安徽省人民银行系统的公务卡改革受制于地区经济发展水平和金融服务环境建设，推动尤其艰难。但在推进公务卡的改革中，只要完善制度建设，加强各方配合，改善用卡环境，强化执行力度，就一定能圆满完成公务卡改革各项任务，顺利实现公务卡改革最终目标。