加快推进制度建设，有效治理地方债务风险蔓延

● 温来成

我国地方政府债务管理，从根本上讲，必须走法制化、规范化的道路。但在目前《预算法》修改困难重重，其完成并非一日之功的情况下，一方面，通过债务融资，满足地方经济社会发展，特别是新型城镇化建设的需要；另一方面，通过具体管理制度的建设，有效遏制地方债务规模的膨胀以及财政风险的蔓延。

一、建立地方政府债务信息定期发布制度，提高债务管理透明度，充分发挥市场约束机制

目前，我国并无统一的地方政府债务统计制度、信息发布制度。现在能够看到的、最权威的数据，是国家审计署于2011年3月至5月组织全国审计机关4.13万名审计人员，按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府（以下简称省级、市级、县级）的债务情况进行了全面审计。结果显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。其中，政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。2012年11月至2013年2月，审计署对15个省、3个直辖市本级（以下统称省本级）及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区（以下统称省会城市本级），共计36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计。结果显示，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38 475.81亿元（其中，政府负有偿还责任的债务18 437.10亿元，政府负有担保责任的债务9079.02亿元，其他相关债务 10 959.69亿元），比2010年增加 4409.81亿元（其中，12个地方政府本级减少1417.42亿元，24个地方政府本级增加5827.23亿元），增长12.94%。从债务形成年度看，2010年及以前年度举借20 748.79亿元，占53.93%；2011年举借 6307.40亿元，占16.39%；2012年举借 11 419.62亿元，占29.68%。

但目前全国地方政府有多少债务仍是一个谜，有12万亿、14万亿，甚至20万亿之多等各种说法。有的国际评级机构为此下调了中国政府信用等级。尽管财政部门已开发了地方政府债务统计报表，定期编报报表，但并未向社会公布，统计口径也和国家审计署的地方政府性债务口径不一致。地方政府也未向地方人大报告地方政府债务的总体情况，只是报告中央代地方政府发行债券的收入及还本付息数据。因此，需要尽快建立统一的地方政府债务统计、发布制度，提高债务管理的透明度，满足社会各界对政府债务信息需求，并充分发挥市场机制对地方政府举债融资的约束作用。

如果面对透明和充分的地方政府债务信息、明确的政策界限，银行等金融机构出于自身收益和安全的考虑，将会自动减少或者停止向债务风险较高的政府投融资平台等机构贷款。各类投资者掌握上述信息后，必然减少或者停止认购经营状况不佳的政府投融资平台公司债券、股票。这样，可充分利用市场机制，有效约束地方政府举债融资活动，遏制地方政府债务的过度膨胀。改革开放以来，我国金融市场已有长足发挥，市场主体多元化，利益机制较为清晰，能够实现上述目标。

二、建立中央政府主管部门对地方政府债务指导制度，强化行政约束

我国现行财政体制是分税制财政体制，在该体制下，从理论上讲，除政府间转移支付外，要求各级政府在既定收支范围内以收抵支、自求平衡。中央财政不能随意向地方借款，地方政府不能挖挤中央财政。但是，我国仍有若干具体制约因素的存在：

第一，在政体上，我国是单一制国家。中央政府对地方政府、上级政府对下级政府有较大控制力。我国宪法明确规定，地方各级人民政府对上级国家行政机关负责并报告工作。各国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。因此，地方债务的形成与上级政府以及中央政府存在着密切联系。

第二，我国在政治上实行共产党领导的多党合作制度，强调全国政令统一。中央与地方政府之间、上级政府与下级政府之间存在密切的组织、人事关系。因而在分税制下各级财政自求平衡也是相对的。如某地方政府发生债务危机，其上级政府及中央政府也难以坐视不管。

因此，在制度上需要进行相应的设置：（1）中央政府财政部门负有对全国债务进行统计、监测职责。（2）中央政府对地方债务规模、结构，以及资金使用效益负有指导职责，并及时发布债务预警。（3）在一定时期内，中央政府对省级政府债务总规模进行审批，未经中央政府批准，地方政府不得突破举债限额。然而，在现阶段，地方政府债务规模完全由地方人大和政府控制是不现实的。

三、健全地方政府债务管理制度，实行债务危机预警机制，建立地方政府自我约束机制

针对2008年后我国地方政府投融资平台迅速膨胀，债务风险急剧增大的实际情况，2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》提出，“要研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制”。近年来，各地区按照国务院上述要求，加强对地方政府债务管理制度建设，陆续制定、实施了一些管理制度，但各地区发展并不平衡。在审计署2013年6月10日公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》中显示，截至2012年底，36个地方政府本级中，仍有8个尚未出台政府性债务管理规定，13个尚未建立政府负有偿还责任债务的举借审批制度，19个尚未编制债务预算或债务收支计划，24个尚未建立债务风险预警制度。可见，制度建设滞后，是地方政府债务规模膨胀、债务风险持续蔓延的重要原因之一。

在地方债务管理制度建设中，需要建立本级财政债务风险预警制度，根据本地区经济社会状况，参考国内外地方政府债务管理经验，科学设置债务负担率、债务率、偿债率、债务依存度等风险预警指标及其临界值。当上述指标进入危机值后，可由地方人大宣布财政进入“紧急状态”，暂停政府举借一切债务活动，对现有债务进行清理，重新调整当年预算，保证债务还本付息支出，维护政府信誉，有效控制和防范政府债务风险蔓延。

四、建立地方政府债务管理问责制度，有效约束地方党政领导干部举债融资行为，控制债务风险，实现地方经济社会可持续发展

通过地方政府债务管理制度建设，不仅对政府举债融资行为进行有效控制，而且建立问责制度，对违犯政府债务管理制度的党政领导干部，追究其领导责任，乃至经济责任和刑事责任。目前，地方政府性债务管理实际上处于政出多门状态：政府投融资平台有的隶属于国资委，有的隶属于政府各主管部门，也有的直接隶属于市县政府或者经济技术开发区管理委员会；高等院校和公立医院举债由其主管部门管理，并不经同级财政部门审批；地方政府违规担保、出具安慰函；地方政府投融资平台发行的债券偿还期一般在7年以上，跨越了时任党政领导干部的任期，容易诱发在自己任期内大量举债，追求政绩工程，而将还债责任推给未来政府的短期行为，等等。因此，通过建立健全地方政府债务管理制度，以及党政官员问责制度，及时查处违犯债务管理制度的党政领导干部，并作为领导干部离任审计和政绩考核的重要内容，有效遏制其违规举债，增大地方政府债务风险的行为，防范和化解债务危机，实现地方经济社会可持续发展。（本文为国家哲学社会科学基金重点项目《中国特色公共支出理论与政策创新研究》<批准号11AZD045>、教育部人文社会科学研究规划基金项目 《地方政府投融资公私合作的监管机制创新研究》、中央财经大学科研创新团队 “中国生态文明建设中的能源财政问题研究”计划、中财—鹏元地方财政投融资研究所2013年度研究课题的阶段性研究成果）