我国预算体制改革的方向与制度设计

● 李建军

预算体制是现代经济、政治和社会制度的主要组成部分，构建良好的预算管理体制是实现政府规范有序、公平公正、科学高效治理的内在要求。近些年，我国预算改革取得了一系列新的进展，如政府收支分类改革、部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购、预算公开等。在改革发展的新时期，预算体制亟待有新的突破，以释放制度红利，促进经济持续发展、保障社会稳定和谐。

一、预算层级的扁平化

要优化预算体制，首先需优化预算层级。“一级政府、一级财政、一级预算”是通常的预算层级安排逻辑，与我国中央、省、地级市、县、乡五级政府相对应。长期以来我国有五级预算，过多的预算层级使纵向环节增加、预算碎片化，降低了预算编制效率、资金流转效率和预算支出的有效性。“省直管县”、“乡财县管”的推进，为我国制度性预算层级的简化提供了现实基础，应适应发展趋势全面取消地市、乡镇预算层级，构建包括中央、省、县（市）的三级预算框架。由于交通和信息的便捷、发达，居民享有的地方公共服务主要为县级政府及部门在县域内统筹组织提供，无论是财力弱的中西部乡镇，还是财力雄厚的东部乡镇，人口和地域规模相对较小的乡镇没有必要成为独立的一级预算，可以类似地成为县级的一个部门预算。预算层级的扁平化，不仅有巨大的预算效率增进效应，同时也为明确各预算层级的预算收支权责创造了条件。

二、预算收支责任的明晰化

明晰各预算层级的预算收入权益和预算支出责任，是预算编制的基础，也是提升公共收支绩效的保障。1994年分税制改革主要明确了中央与地方预算收入权的划分，而未对省以下预算收入权以及政府间事权和预算支出责任进行明确、规范的划分。因此，应在厘清社会主义市场经济下政府职责范围情况下，根据公共服务的受益范围、需求分布、生产特性和各级地方政府在不同公共服务提供中的信息优势、组织优势、激励约束来确定不同层级政府的预算支出责任。根据税基流动性、税基或课税对象分布、征管效率性、税种的经济和分配效应、税收地区间公平、受益性等来确定不同税种在各预算层级之间的分配，实现中央税、地方税与共享税的合理搭配。并且，上级政府对下级政府的转移支付都应采用因素法，按照透明化、规范化的要求，实行公式化计算，并在上下级政府预算编制中得到完整、细致的体现。并且，上下级政府在预算编制中应该充分沟通和协调，通过科学化、规范化的预算编制，克服转移支付中“跑部钱进”的非正常形态。

三、预算机构设置的合理化

预算是包括编制、审批、执行和监督的复杂系统。预算编制主要由政府财政部门负责，人大为预算审批机关，政府执行批准的预算，人大及其常委会在预算监督中处于法定核心地位，审计部门是预算监督的重要部门。在预算编制过程中，除财政部门外多部门拥有编制权，导致预算编制机构碎片化，从而降低了预算的整体性和全局性。由于人大制度不完善，代表专职化和专业化程度低，人大财政经济委员会和预算工作委员会具体职责权能的局限以及人员配备数量、专业技能、工作方式的约束，人大还不能有效履行预算审批和监督职能。审计部门的监督本身属于行政部门的自我监督，缺乏问责权，纠错和问责机制软化。因此，应优化预算相关机构的设置，整合政府的预算编制机构，设立独立于财政等部门直接向本级政府首脑负责的预算工作办公室，全面负责预算编制；强化人大预算工作委员会，使其既是人大常委会的工作委员会，又是人大专门委员会，负责预算的分析与预计、审核修改、预算资金拨付控制和预算监督；在人大成立专门的审计委员会，对政府预算执行进行审计监督，向人大提交审计报告，对查出的预算问题依法进行问责，并向社会公开。

四、预算监督的强化

我国当前的预算监督是财政部门监督、审计监督、人大监督和社会监督的综合体，监督分散、弱化。预算监督的关键在于监督的独立性和专业性，财政部门监督和审计监督本身属于政府内部自我监督。强化预算监督的有效方案在于，建立人大立法型监督为核心、社会公众监督为辅助的外部预算监督制度模式。如前所述，强化人大预算工作委员会的地位和职能，在人大设立审计委员会，加强人大对预算的审核、监督和问责。预算监督应贯穿预算编制、审批、执行和决算的全过程，在预算编制阶段，政府应向人大预算委员会传递共享预算编制信息，人大预算工作委员会对政府预算编制的宏观导向、合规性、科学性进行监督，提高预算编制质量。在预算审批阶段，人大预算工作委员会对预算草案进行初审，并组织召开预算审议会，对政府预算编制及相关部门代表进行询问和质询，并进行意见汇总，对预算草案进行多轮修改，形成预算审议会预算草案；人大会议召开期间，人大预算工作委员会根据代表的审查意见，提出审查结果报告和修改案，提交人大主席团审议通过，形成预算决议，再由全体代表表决。在预算执行阶段，人大预算工作委员会控制预算拨款，以对政府及其部门违法违规使用预算资金进行及时控制；预算执行中的追加、项目调整等重要预算调整事项，须由预算工作委员会初审，再经人大常委会审批。此外，对于预算的执行和决算的审计监督，人大下设的审计委员会对政府预算执行实施事中和事后监督，对预算审计查出的问题单位和个人具有处罚权，能够依法对相关责任人进行问责。

五、预算与政策和规划的协调化

预算制定与政策、规划的不协调主要表现为：分管领导制下政策的部门性和预算的整体性发生冲突、本级政府年度预算编制时间一般早于年度工作计划制定、政府发展规划的长期性和中长期预算的缺失产生的矛盾。这造成了预算功能的碎片化，降低了预算的整体性、长远性，使预算、政策、规划的实施效果削弱。为此，一方面，如前所述，在政府设立直接向本级政府首脑负责的预算工作办公室，全面负责预算编制，强化预算编制机构功能，使其真正能超越部门，从全局和整体出发编制预算，同时有能力与各政策部门沟通和协调。另一方面，政府年度工作计划制定应尽可能提前，政府预算编制部门（如预算工作办公室）和人大有关预算部门（预算工作委员会）都应不同程度参与政府年度工作计划制定。再者，除了年度预算编制外，各级预算编制机关都应根据国家及其本地的经济社会发展规划和战略，制定滚动式的中期预算和长期预算，使预算成为促进规划和战略实现的重要机制。

六、预算的透明化

预算透明是预算的基本原则和要求，近年来，我国预算公开透明工作取得了一些可喜的进展，但与预算透明的国际标准和社会公众的期待还有很远的距离。预算透明包括预算过程的透明和预算内容信息的透明。预算过程的透明要求在预算的编制、审批、执行和监督的各环节，公众有充分的参与权和知情权，预算过程通过媒体直播或报道的形式置于公众的视野之内。我国预算信息公开从根本上讲，不存在制度和技术上的制约，主要是缺乏公开的激励和强制性压力。为实现预算信息的真正公开透明，在我国《预算法》修订时，应对预算信息公开的程度、方式、法律责任等都做具体、详细的规定，使预算信息公开有明确、完善、具体的法律依据。除涉及国家安全机密，政府预算收支项目信息都要全面、详尽、无保留、及时的公开，每一笔、每一元预算资金来自哪里、具体用在哪里，都有详细的报告和说明，人们都可以通过网络方式便捷的获得。 预算信息一般分为 “类”、“款”、“项”、“目” 四级， 公开到 “类”、“款”、“项”的框架性公开几乎不具实际意义，预算信息应从“类”到“目”进行全面公开，并附加相关信息加以说明，这是预算信息公开的应有之义和现实要求。

七、预算周期的科学化

科学合理的预算周期制度是保证预算编制、审批、执行和监督有效性的重要环节。我国预算编制时间不合理，预决算审议时间短，预算先期执行存在问题。为此，应进行预算周期改革，实行标准预算周期制度。我国的预算周期可设计为28个月：（1）预算的编制和审议阶段，从上一年的年初至下一年3月人代会审议批准预算。该阶段的第一时期，在上年决算中对上一年预算执行情况进行分析和绩效评价，根据当年预算已执行情况和经济形势，对下一年的经济和财政收支进行预估，构建预算框架，初步提出预算总额和结构方案，大约6个月时间。第二时期，政府预算编制机构围绕预算总目标,与本级相关机构进行沟通，了解分析其预算执行情况，制定完整细致的预算草案,这段时间大约至1月初，约6个月时间。这一期间同时制定下一年前4个月的政府临时预算,政府临时预算草案应在11月左右报送人大常委会，并在本年12月之前由本级人大常委会通过。第三时期,预算的审批,大约需要4个月的时间。1月初政府预算草案提交人大，预算工作委员会组织对预算草案进行初审和修改后，在人大召开时提交人大会议讨论修改，表决通过；接着,中央政府预算机构在两周内将预算转批给各级预算执行单位或部门,这一阶段在4月之前完成。（2）预算的执行调整阶段，这一时期为1-12月的整个预算年度。这一阶段的前4个月按临时预算执行,年度预算法案通过后，全年按预算法案执行。在预算执行过程中,可根据情况和法定程序对预算进行调整和变更，由预算工作委员会初审，交人大常委会批准。（3）决算阶段，为预算年度终了后下一年的1-4月。这一期间组织编制预算年度的决算,并按规定程序再提交人大批准,并对预算执行情况进行分析、总结和评价,为下一年度预算的编制提供参考。每个预算周期分为三个阶段，共28个月,在同一个预算年度内,不同预算周期的三个阶段在时空上是并存的。

八、预算的完整化

十八大报告提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。目前，我国已初步形成了包括公共财政预算、政府基金预算、社会保障预算和国有资本预算的全口径预算体系框架，但我国的全口径预算还处于初始阶段，很不完善。为建立真正的全口径预算、实现预算的规范完整，应加速改革完善相关制度：其一，加强政府基金预算管理，将政府基金及其他所有政府部门的自收自支项目全部纳入公共预算，其收取和使用都由公共预算安排，或专款专用、或统筹安排；其二，社会保障作为基本公共服务，社保基金收支和一般预算中的社会保障支出同样都是社会保障收支，无论社保部门自身运行，还是社保基金收取和用度都属于公共收支范畴，应将社会保障预算纳入公共财政预算，实现原有两大预算中社会保障性收支的整合，强化社会保障的预算管理，并逐步将社会保障费改为社会保障税；其三，应将所属本级预算的所有国有企业纳入国有资本经营预算范围，强化国有资本经营收益上缴公共预算、支付公共服务开支的制度，改变国有资本经营收益在国有企业体系内封闭运行的状况；其四，加强中央与地方政府债务的预算管理，根据债务的性质进行分类管理，对各种形式的或有负债进行应有的披露和监控、限制，对各种形式的政府直接债务全面纳入预算管理。

九、预算编制的精细化

精细化的预算编制是预算科学、合理、规范、有效的基础，也是实现预算收支高效率和政府职能目标的必要条件。预算编制的精细化要求，一方面要根据经济社会发展情况，对财政收支进行准确的预测，制定科学合理的年度工作规划，为预算编制提供有效的指引和依据。另一方面，严格实施部门预算和零基预算，细化预算编制，预算编制都应包含“类”、“款”、“项”、“目”，预算支出尽可能的详尽精细，明确每一笔、每一元预算资金对应的公共事务和物品，并对每项资金使用的必要性和合理性进行必要的附注说明。通过精细化的预算编制，每年重新审视各项公共开支的必要性、有效性和合理性，优化预算进而优化公共收支活动和政府行为。

十、预算过程的民主化

预算过程本身就是民主的实现过程和形式。政府编制预算、人大审批预算，政府执行预算、人大监督预算，预算信息公开，政协委员和社会公众讨论预算，《预算法》修改征求社会意见等，这些都是预算民主的体现。预算民主的实现形式可以并且应该多样化，预算民主的实现机制可以进一步优化。例如，如前所述，对人大预算审批和监督机构设置的优化配置，强化人大的预算审批和监督；政府制定的预算草案提交人大时，除涉及国家安全机密外，同时向全社会公开，收集社会公众建议；人大通过的预算案和决算案，向全社会充分详细公开；在人大建立预算执行监督机制，公众发现预算执行中存在的浪费和不当现象，能够通过人大的调查和质询，纠正预算执行的不当和偏差，强化对预算执行的事中监督，等等。