完善服务型政府预算绩效管理机制的探讨

● 郑永生 潘晨露

十八大报告提出：“建设人民满意的服务型政府。”建设服务型政府成为当前和今后一个时期推进我国行政体制改革的基本目标和方向，是我国政府管理创新的核心，是深化行政体制改革的重点。其进展如何，直接关系到科学发展和经济发展方式的转变，关系到社会的和谐稳定。预算绩效管理是对预算资金进行更加有效、优化的配置，强调预算支出的责任和效率，完善预算绩效管理机制有助于实现预算目标，有效推动服务型政府的全面建设。

一、完善服务型政府预算绩效管理的必要性

完善预算绩效管理机制，加强预算过程的考核和监控，有助于服务型政府切实满足公共需求，提供优质高效的公共服务，增强执行力和公信力，增强责任意识。

（一）完善预算绩效管理有利于促进服务型政府满足公共需求

满足公共需求是服务型政府建设的根本目标。服务型政府就是要把为社会和民众提供优质、满意的服务放在政府工作的首位。服务型政府预算绩效管理以满足公众需要的质量指标来衡量政府公共服务的质量和水平，要求政府在安排预算时必须充分考虑民意。通过实施预算绩效，使财政支出紧紧围绕社会经济发展目标，不断调整和优化财政支出结构，充分考虑财政支出的合理性和有效性，完善资源配置，将部门职能、事业发展规划与财政资金的使用严格限制在提供公共产品和解决改善民生问题方面，使财政支出从不适合财政介入或不应由财政负担的领域退出，从而解决财政的“缺位”和“越位”问题。

（二）完善预算绩效管理有利于服务型政府提供优质高效的公共服务

政府预算绩效管理是政府公共管理的重要内容。预算绩效是以投入为基础，以产出结果为目标，以业绩评估为核心的预算管理模式。这种管理模式将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，强调的是结果导向，注重提供公众服务的质量与成本以及预算资金的使用效益，增强了预算资源分配与政府部门绩效之间的关系，提高了财政支出有效性，有利于改善公共服务水平，提高公共服务质量。预算绩效管理要求政府在进行公共支出时，听取和采纳公众建议、意见，设计出更合理、更科学、更人性化的政务流程，从而不断提高公共管理的效能。

（三）完善预算绩效管理有利于增强政府执行力和公信力

预算绩效管理通过建立激励约束机制和进行科学合理的绩效评估，对预算单位及其工作人员的预算执行情况、执行结果进行全面监测、考核、分析、评价，督促其不断改善执行手段，提高执行效率，增强政府执行力的水平。政府在进行预算绩效管理时，始终贯彻服务理念，实现从“官本位”到“民本位”管理理念的转变。在进行预算安排时，广泛征求公众的意见，搭建政府与群众互动的平台，畅通公众参与的渠道。这样预算绩效管理真正为社会公众所用，为公众服务，成为社会公众监督政府、参与政府管理的有效工具，从而进一步增强了政府的公信力。

（四）完善预算绩效管理有利于增强政府责任意识

责任是服务型政府追求绩效的支柱信念。政府在进行预算绩效管理时必须强化责任意识，积极回应社会和民众的基本要求，将提供公共服务作为政府应该承担的重要责任。在预算绩效管理中，绩效目标的确立，绩效考评的执行及绩效评价结果的公开，有助于强化政府责任，保证社会和民众的需求有效地实现。预算绩效不仅强调支出控制和结果评价，更重要的是，通过提供有关公共部门绩效信息，可以更好地满足公众知情权，提升公众预算参与意识，强化对政府的问责，进而提高公共部门的效率和绩效，有效促进财政民主化进程。

二、我国政府预算绩效管理机制存在的问题

我国将预算绩效管理引入政府管理中，取得了一定的成绩，但仍处于探索阶段，尚存在着很多问题，归结起来表现在以下几个方面：

（一）绩效目标管理不强

1、民众本位的价值取向未完全确立。由于长期以来，我国都受到“政府本位”思想的影响，政府在价值选择上“民众本位”的价值取向还没有完全确立。在处理政府与公众的关系上，一些政府强调的是自身的权威性，过多重视上级领导的意见，很少考虑其行为活动是否会令社会公众满意。在进行预算绩效管理时，政府主导色彩浓厚，民众没有成为绩效管理的主体，一些地方政府为了提升当地的形象和政绩，忽视公众的需求与利益，建设“形象工程”和“政绩工程”。

2、任务目标不符合公众需求。存在政府任务目标与公众需求不符，政府管了“管不了的事”和“不该管的事”。 服务型政府要求把政府工作重点放在“保基本公共服务领域”上，政府的主要职责是为市场主体创造公平竞争的环境，在其他非基本的公共服务领域，更多地发挥市场和社会组织作用。一些地方制定目标缺乏科学规划和实事求是的评估，未考察公众的真正需求，更多是考虑局部利益和短期利益，干预市场经营，插手企业活动，导致环境恶化，腐败滋生，资源配置扭曲等，投入大量人力物力财力，却得不到社会公众的满意。

（二）监督程度不高

1、缺乏公众监督。当前，我国的预算执行监督主要由财务部门牵头并组织实施，仍处于内部自我评价、自我监督阶段。没有成立专门的预算执行监督机构，没有形成一个分工明确、责任清晰、高效运行的监督组织体系。对公共支出效果最有发言权的应是享受公共服务和公共产品的社会公众，然而对于预算是如何编制的，资金的流向与效用，社会公众并不清楚。缺乏公众监督，监督部门职能不独立，由公共产品的提供者进行监管，难免有隐瞒自身存在的真实问题的嫌疑，导致监督无法起到作用，形式主义严重。

2、缺少事前和事中监督。我国现阶段对预算支出执行进行的监督多是对支出的事后监督，而对事前计划指标的预算约束、事中执行环节的动态控制还未形成体系，缺乏有效的跟踪问效手段，难以掌握预算绩效目标的运行情况。预算执行监督只注重审查核实最终结果，而没有制定一套制度来预防与控制不良行为的发生，缺少科学性，超前性。而且对全方位监控及资金使用过程中的跟踪监督少，这就导致很多预算执行违规行为成为既成事实后才被发现，才加以重视，这样大大降低了监督检查效率和效果，导致公共资金造成严重的浪费。

（三）评价机制建设落后

1、预算绩效评价主体单一 。 目前我国政府预算绩效评价主要采用政府部门内部自上而下，上级对下级进行评估的方式，评估主体单一，特别是忽视了由专家、学者和媒体组成的第三方评估的参与。这样的评估方式，评估主体和评估对象往往同属于一个政府体系之内，多是政府部门之间的互评和自评，缺乏民众的参与、监督和批评，政府既是运动员，又是裁判员，评估缺乏足够的独立性，无疑产生了一种“自己的孩子自己管，是好是坏不宣扬”的现象。社会成员极少有参与考核的机会，也使社会舆论评估流于形式。这仅靠政府的评价是得不出科学的评价结果的，而且极易导致各部门只对上级负责、不对群众负责的现象的发生。

2、评价方法不科学。在我国政府预算绩效评估实践中，重领导意见，轻群众评价；重施政结果，轻施政成本；重显性绩效，轻隐性绩效，这些都容易导致评估结果不科学。绩效考评中定性考评多、定量考评少，导致绩效考评所获信息的可信度不高，评价结果的公信力受到质疑。而且评估时常常欠缺对评估主体的专业技能和水平高低情况的考虑，忽视对绩效评估人力、物力、财力等本投入的考量，违背实事求是和高效行政的原则。有的地方进行“运动式”的评估与管理，明确提出哪年是“政府绩效年”，进行“万人评政府”等，预算绩效评估存在很大的随意性。有的地方存在凭经验、凭印象、凭感情来进行考核和评估，存在着片面性和主观性的弊端。

（四）评价结果运用不够

1、考评结果公开程度不足。目前，我国政府预算绩效评价普遍存在绩效信息的神秘化、整个绩效评估过程的不透明、绩效评估成为绩效管理的终点等绩效信息公开不足的情况。这将无法发挥绩效管理的积极作用，即学习高绩效经验、引导高绩效行为。当前公众对财政支出满意度不高，并不是因为看不到支出数据，而是看不到支出结果，不知道数万亿的项目支出究竟都做了什么具体事情。虽有预算绩效评估，但评估结果只有上级部门知晓，一般不向社会公布，公众和社会中介组织无法对考核进行监督。

2、奖重罚轻或问而不责现象严重。评价结果在实践运用中带有很大的随意性，往往被束之高阁，不能发挥对被评价单位的约束作用。各部门不能将绩效评估的结果与相关奖惩制度紧密结合，在反馈评价结果时往往对成绩谈的多，对存在的问题则泛泛而谈，更谈不上追缴、惩罚等处罚措施。民众将这种“问责”形容为“板子高高举起，实际轻轻落下”或举而不落，使被处罚者不痛不痒。这样影响了政府绩效评估的可信度和权威，也不利于被评单位进行有效的预算绩效分析和改进，不利于提高预算绩效管理工作水平。

三、完善服务型政府预算绩效管理机制的建议

为加强服务型政府预算绩效管理，积极有效地推进服务型政府建设，迫切需要完善服务型政府预算绩效管理机制，构建覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行监督、评价、结果应用的全过程的具有中国特色的预算绩效管理机制。

（一）加强绩效目标管理

1、树立“以人为本”的政府管理新理念。政府实施预算绩效管理从根本上说是采取一种全新的管理方式，新的管理方式需要新的管理理念去指导。要将新公共管理的理论运用到实际中，树立起以绩效为导向、强调公共服务的政府管理理念。在进行绩效目标设置时，应在提高公众对政府的认同度和满意度的基础上，充分吸收社会公众和专家的意见和建议，科学设置绩效目标。还应该注意到服务型政府强调的是提供公共服务，为的是维护公共利益，所以目标设置应以实现最大化的公共利益为基础。

2、进行参与式预算。参与式预算可以理解为：公民直接参与决策，讨论和决定公共预算和政策，确定社会政策、政府支出和资源分配的优先性，并监督公共支出。参与式预算的根本目标是将公众吸纳进决策过程，使公众能够更好地理解政府的目标，并提出自己的参与意见和建议，通过公平分配资源、激励行政改革和监督行政官员，促进预算单位科学设置预算目标，减少项目重复建设和资金浪费，将有限的财力投入到公众最需要的公共项目上，实现公共财政资源的优化配置。

3、优化公共支出范围和结构。公共产品的范围和内容是提供公共设施，发展公共事业，发布公共信息。公共服务的目的和导向是为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。政府从源头上即目标设置上，利用公众的参与，将公共支出矫正到服务型政府要求的支出范围上来，并在科学界定公共支出范围的基础上，广泛听取社会公众建议，充分考虑社会公众的真正需求，综合权衡各方面的轻重缓急、统筹兼顾、有保有舍地调整和安排支出结构。

（二）强化预算执行监管

1、大胆创新监督方式。在预算执行过程中，开展经常性的调研，召开听证会，积极邀请相关单位和社会公众参加并听取其建议、意见，督促政府相关部门加强对公共投资项目进展情况的监督管理，及时发现问题，提出整改意见。建立专门的预算执行监督机构，负责预算执行情况的监督检查和结果考评。将日常监督与专项检查相结合、事后监督与事前事中监督相结合，及时督查项目的预算执行情况，分析预算执行质量，发现问题及时反馈相关部门并督促整改，实现预算监督从轻支出监督、重收入监督向支出与收入监督并重转变，从轻经常性监督、重专项检查向经常性监督与专项检查并举转变。

2、完善预算执行动态监控机制。在政府预算执行的监督与控制过程中，应重视事前监控、事中监控、事后监控三者的结合，切实加强执行监控，实时检查、及时纠偏，强化对项目绩效目标落实情况、项目实施进度和资金使用安排的动态监督。跟踪监控中定期采集绩效运行信息并汇总分析，发现绩效运行目标与预期绩效目标发生偏离时，要及时采取措施予以纠正，取消预期无绩效的项目，调减不能预期完成目标的项目预算。预算执行动态监控机制的完善有利于合理使用财政资金，强化资金的预算约束，提高公共资源配置效率。

3、推进预算绩效公开。服务型政府进行预算绩效管理时，必须加强绩效信息发布管理制度建设，完善绩效信息公开机制，逐年扩大绩效目标、绩效报告、评价结果等信息向社会公开的范围。可充分利用互联网，通过网页、公告、赠送印刷品等方式，定期或不定期地将项目服务目标、绩效目标及制度措施、政策等向公众进行沟通宣传，使利益相关公众知晓政府预算的执行情况。政府重大决策方案和重大项目的实施，要公开征求意见，鼓励公众参与，主动听取和接受人民群众的意见和建议，保障民众的知情权、参与权和监督权，自觉接受人民群众的社会监督。

（三）完善预算绩效评价体系

1、评估主体多元化。评估主体多元化是指在政府预算绩效评估方面，实行“政府、社会公众特别是受益群体代表、专业评估机构参与”等多元评估主体的结合。坚持内部测评和外部测评相结合，在现有上级评估和政府内部评估的基础上，强化公众参与，引导外部评估主体的参与和监督。不同的绩效评价主体从各自的角度对政府绩效进行评价，能够有助于避免评价结果的片面性，有利于保证政府绩效评估结果公正、公开、科学、合理，还能促使政府对公民负责，而不仅仅是对上级负责，也有利于极大地促进政府各项工作的改进，切实提升政府绩效水平，从而构建让人民满意的服务型政府。

2、正确应用绩效评估方式方法。在服务型政府绩效评估中，必须高度重视科学程序的作用，运用定期与不定期相结合、长期与短期相结合的绩效评估手段，实施以公众主观评议与多指标客观评价相结合的评估方法。根据服务型政府预算绩效评估的需要，克服“运动式”思维和做法，使服务型政府预算绩效评估常态化、规范化。评估时以定量指标为主，定性指标为辅，充分考虑评估主体的专业技能和水平高低情况，考量评估人力、物力、财力等成本投入，以增强绩效考评工作的可操作性和绩效考评信息的利用价值。同时重视公众参与绩效评估，根据具体的情况，适当的采用公民评议政府的方法，邀请公众参与对政府部门工作效率及服务态度等进行评议，全面体现民众本位的价值导向。

3、引入第三方评价机制。 独立的第三方评估机构主要是由专家、学者和媒体组成，具有政府内部评价主体无可比拟的独特优势。第三方评价机构由于处于中间地位，可以超脱于政府之外，独立性强，由其对预算绩效进行评价，评价过程更为客观公正，弥补了政府内部评价的局限与不足，从根本上克服了内部评价既作“运动员”又作“裁判员”的矛盾。并且第三方评价机构具有良好的专业性，有着更为科学的评价内容与方法，因而其评价结果有更强的权威性和公信力。

（四）加大预算绩效评价结果应用

1、评价结果向社会公开。服务型政府是公开透明的政府。服务型政府预算绩效管理必须遵循方便公众知情、便于公众参与和监督的原则，将管理的全过程向社会公开。可通过发布政府预算绩效报告，把公共预算资金和政府性基金预算资金纳入到绩效报告中来，定时向社会公开政府部门预算资金的产出，预算资金使用的社会效益；建立绩效评价结果公示制度，将绩效评价的结果利用互联网与媒体进行公示，特别是可以建立官方微博，及时公开评价结果，并广泛听取各方意见。评价结果向社会公开，大大提高了财政资金使用的公开性和透明性，让公民和社会中介组织参与监督、考核职能部门项目实施情况，真正建立“阳光政府”。

2、加快制定预算管理问责办法。推行服务型政府预算绩效管理，迫切需要制定以公共服务为主要内容的预算管理问责办法，切实解决重奖轻罚和问而不责现象。部门作为预算编制和执行的主体，在预算编制和执行过程中，应明确政府各部门的职责范围：落实责任制，把单位财政资金使用绩效纳入机关建设和效能建设的考核范围；将部门人员个人的利益、前途命运与预算绩效联系在一起，由于故意或者过失导致预算绩效管理未达到要求，相关人员就需要为此负担相应的责任，必要时要进行严肃的处理，迫使其三思后行，实现做到权、责、利三者的结合。问责制度的建立，能够极大地保障我国财政支出在合理合规的范围内开支，保证资金使用的效率和社会效益。

3、评价结果与激励惩戒机制挂钩。充分利用政府绩效评估的信息反馈，合理设置激励惩戒机制：根据绩效评估结果，将部门的绩效与其下一年度的预算挂钩，将领导的政绩与其职位的升降挂钩，将公务员的表现与其薪酬、培训及辞退等切身利益挂钩，真正做到奖优罚劣、赏罚分明。设立政府绩效评估专项奖，充分采取与物质奖励相挂钩、与评选各种荣誉相联系的办法进行正向激励；同时加强反向激励，突出“罚劣”，视情况采取诫勉谈话、调整领导职务、责令辞去现任职务等组织手段进行处理，做到奖励与鞭策并重。奖励惩戒机制的设置有利于提高公共财政使用的效能，引导政府部门和工作人员行为朝着维护和实现公共利益的方向不断完善。