强化会计监管工作的思考

● 徐 越 徐金波

经济越发展，会计越重要。会计工作是经济和财政工作的重要基础，是完善市场经济体制的重要保障。而会计监管是保证会计工作有序运行的重要手段，也是不断提高会计信息质量、推动经济多层次健康发展的重要保证。笔者认为,构建“一二三”会计监管工作机制，加强以政府为主导的会计监管模式的改革创新，推进规范管理，对于全面加强和提升地方会计工作，促进全社会经济健康发展有着重要作用。

一、建立一个组织

为构建和完善 “单位监督、政府监管、行业自律”三位一体的会计监管模式，各地应深化会计改革，加强组织领导，健全监管机构,推动本地区会计管理工作取得实实在在的效果。笔者建议，各级应成立以地方政府领导为组长，财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管、监察、工商等有关部门负责人为成员的会计管理领导小组，组织、协调地方会计监管工作，定期召开会议，研究部署、解决会计工作中有关重大事项。地方财政部门应成立会计管理局，统一负责所属地区会计管理日常工作，保证会计机构和会计人员依法办事，独立行使会计监督职责。

会计管理局工作职能主要有：

第一，会计事务职能。依照 《会计法》、《会计基础工作规范》等法律法规的规定办理会计事务，实行会计监督。负责行业会计制度的宣传、贯彻和监督执行工作；负责监督、检查会计单位《会计法》等法规以及财务会计制度的实施情况；负责本地区会计从业资格管理、会计人员继续教育及会计专业技术考试等工作。

第二，会计服务职能。负责建立会计人员数据库，完善单位财务责任人员备案制度，健全会计诚信档案；负责建立会计信息管理平台，拓展会计事务管理，为社会公众和政府宏观调控提供统一会计信息；开展奖先评优活动，组织会计业务培训和管理；开展财会科学理论研究，组织学术交流活动，发挥会计学会作用。

第三，会计监管职能。负责本地区会计委派管理工作。统一管理政府委派会计人员的派遣、聘任、考核、奖惩、晋级及工资、奖金福利等待遇的评定发放工作；指导部门和行业会计委派管理；负责管理村级会计委托机构，规范任用程序、建立考评制度等；负责本地区代理记账机构和代理记账人员管理工作；建立健全会计师事务所、注册会计师信用评价体系，提高自我约束和监管能力；组建会计行业（注册会计师行业、代理记账行业等）协会，指导会计行业协会建设，发挥行业自律监管组织作用。

二、完善两种机制

会计监管机制中有两种不同的监管主体，一方面是会计机构和会计人员监督本单位经济业务发生的过程，另一方面是社会监督会计机构和会计人员履行职责的过程。具体来讲，就是要建立健全单位内控、行业自律和政府监督的会计管理工作长效机制。

（一）单位内部控制机制

单位内部会计监督就是要求会计机构和会计人员依照国家的财经政策和财务管理制度的规定，通过一定的会计业务处理程序，对单位发生的经济业务，进行正确的核算和真实的反映。各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度，提高会计工作水平。

1、建立完善的内控制度。内部控制要与业务流程、风险管理、信息系统以及单位实际相结合。会计部门应当参与单位经营和财务管理活动的全过程，在制定单位发展战略、评估风险以及决策方面当好领导的助手和参谋角色。各单位应当建立包括岗位分离、授权审批、财产保全、内部稽核、内部审计等内部控制制度。内部会计监督是遏制会计信息失真的第一道防线，各单位应当建立健全内部控制、经济责任、财务信息披露等监督制度，强化会计监督，提高单位会计信息质量。

2、健全会计人员岗位责任制。各单位要严格执行《会计基础工作规范》，依法设置会计机构和会计岗位，建立会计人员岗位责任制，明确各岗位的职责和权限，确保不相容岗位相互分离、制约和监督。建立严格的内部牵制和稽核制度，加强会计工作内部控制。要严格审批程序，严密报销手续，对重大经济事项实行集体决策，实行“一支笔”审批制度，定期对会计资料进行内审。要开展诚信教育活动，提升会计人员敬业爱岗、依法理财的职业道德和法律素质，督促会计人员更新财会知识，优化工作能力，把会计监督寓于服务之中，改变事后“制止和纠正”为事前、事中、事后全过程控制，提高单位财务管理水平。

3、强化单位负责人责任。单位负责人是本单位会计工作的第一责任人，对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。只有强化单位负责人会计法规意识，才能将内部控制的具体工作落到实处。单位负责人要高度重视单位会计工作，带头学法、遵法，引导会计人员知法、守法，支持会计机构和会计人员行使内部监督职能，确保会计信息真实准确。单位负责人应当保证会计机构、会计人员依法履行职责，不得授意、指使、强令会计机构、会计人员违法办理会计事项。要加大会计工作目标责任考核力度，奖优罚劣，积极配合外部有关部门对本单位会计工作的监督检查。要关心、关注会计人员的成长和进步，提拔、使用高素质会计人才。明确单位负责人的会计责任主体，用法律法规约束其行为，有利于增强其监督责任意识。

（二）社会外部监管机制

社会监督即外部监督，是会计监管工作的重要组成部分。 一方面是财政、审计、税务、监察等部门对会计人员遵守职业道德、履行职责情况进行监督、检查，另一方面是会计师事务所等社会中介服务机构对单位会计行为所提供的会计信息进行查验、评估。单位职工和其他社会成员对会计人员的职业道德也可以进行监督。

1、政府部门监管。财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管、工商等部门发挥各自专业监督职能，突出监督重点，建立重大问题相互移送和通报机制，共同对会计信息失真进行源头治理。针对不同所有制、不同行业、不同类型单位的特点，通过信息共享、联合办案等多种形式，有针对性地进行监管，形成监管合力，提高监管效能。地方财政部门与中央专员办也要合理分工，加强配合，形成重点突出、覆盖全面的会计监督体系。建立部门监管合作机制和信息共享制度，有利于形成对会计秩序的全面、立体、综合监管新格局。

2、行业监督。注册会计师行业是现代服务业的重要组成部分，是综合运用专业特长，对企事业单位会计信息进行鉴证，并为各类组织提供会计、税务、管理咨询等服务的中介行业。会计事务所作为监督企业会计资料翔实性机构，应遵循“独立、客观、公正”的基本规则，不能超越范围 ，自觉接受社会各界的监督。对注册会计师执业监管，关键是靠规则和约束力。各地监管部门对注册会计师要依法监管，加强职业道德和业务培训，全面提高注册会计师执业质量。要健全会计信用档案，综合运用法律、行政、市场等手段，规范企业行为，发挥行业协会服务、协调与自律管理作用。

三、推进三项管理

会计监管工作点多、面广、量大，涉及各方利益，各单位应切实加强内部控制机制建设，努力提高自身会计管理水平。外部监管部门在加强机构、制度建设的同时，还必须针对实际情况，采取有效的监管形式，有序推进各项管理。当前应着重推进以下三个方面的管理：

（一）执业执法管理

即会计管理部门依据会计法律法规的规定，对依法建账核算的行政企事业单位会计工作实施监督管理。它包括会计人员、会计制度和会计执法管理等多个方面，加强法规宣传、法治建设、信息化管理等工作，有利于推进全社会加强会计管理的责任意识，提高会计工作水平。

1、建立会计信息数据库。会计管理部门要建立持证人员从业档案信息系统，加强会计从业资格管理，认真做好各类会计教育和考试工作，及时登记、修改和完善会计人员信息；各地对委派会计和代理记账会计要从德、能、勤、绩、廉五个方面进行年度量化考核，将考核结果记入会计本人档案，以此作为提拔、续任、免职、奖惩的依据。会计管理部门要建立委派会计人员管理信息系统，对其相关的基础信息、从事会计工作、继续教育、表彰奖励以及被处罚等情况及时记载、更新。同时，还要建立本地区代理记账机构数据库，全面掌握代理记账行业的基本情况，为更好地服务小企业发展奠定基础；会计管理部门要建立企业会计信息综合数据查询平台，将本地区重点和规模企业的基本情况、经济数据等内容录入数据库，与职能部门共享企业财务数据，及时掌握企业、产业、行业的发展现状和趋势。将经注册会计师审计的企业年度会计信息录入数据库，让管理者、投资者、债权人等按照权限进行查询，获取信息。各地要加大投入，优化服务，充分发挥会计信息的使用价值。

2、提高会计人员素质。会计人员应具备道德良好、知识立体、内外协调、勇于创新等方面的素质。针对会计从业人员人数多、涉及行业广、层次差异大的特点，各地应实行差异化教育。通过会计人员继续教育、专题培训、讲座等形式，全面提高会计人员的综合素质和专业水平。会计人员要更新观念，重组知识结构，增强法制意识，提高职业判断能力。各单位要充分利用现有条件，对会计人员进行实际技能培训，让更多的会计人员掌握技能，发挥会计人员在内部控制管理中的职能作用。各培训单位要采取集中学习、短期培训、定点教育、校企“联姻”等多种形式，提高会计教育培训实效。会计管理部门要制定会计人员后续教育远景规划和短期目标，加强培训机构管理，采取集中面授、网络化教育、个人自学等形式，提高基层会计人员的业务水平。要搭建平台，如举办“会计领军人才”发展论坛，选派优秀会计高校深造，培养企业、行政事业、注册会计师等各类会计人才。通过各种培训活动，提高会计人员素质。

3、加大执业执法力度。会计管理部门要进一步完善会计法律法规，积极推动《会计法》、《注册会计师法》及配套法规的修订工作，提高会计监管工作的法治化、规范化水平。加强会计法规宣传，狠抓新制度、新准则、新规章的贯彻落实，规范会计核算，从制度上预防和杜绝资产流失、利润虚假等会计信息失真问题。加强法制教育，树立有法必依、执法必严、违法必究的法律意识。对违反《会计法》规定的会计人员，依法吊销会计从业资格证书，对坚持原则、依法办事的会计人员给予表彰和保护。会计人员要坚持 “诚信为本，操守为重；坚持准则，不作假账”，各单位要创新工作机制，推行定岗定责，把权利关进制度的“笼子”里。各执法监督部门要紧密配合，齐抓共管，依法行政，以会计信息质量为切入点，将会计监督与收入、支出、金融等监督业务紧密结合，开展全方位监督。建立会计监管信息网络平台，设立公开电子邮箱，用法律、行政、市场、经济等手段，规范约束会计主体行为。建立检查名单和结果公告制度，加大对虚假会计信息违法行为的打击力度，增加单位和个人违规成本和违规风险。对房地产、石化、电力等关系国计民生的重点领域和行业开展会计信息质量检查，有效防范资金风险。

4、强化注册会计师行业监管。会计管理部门要规划目标，完善制度，加强督查，努力提高会计师事务所执业质量，推动注册会计师行业健康发展。要依法行政，修订《注册会计师法》，完善行政监管法律制度，控制和防范注册会计师行业发展管理的运行风险。监管部门要加强沟通和协调，建立联席会议制度，避免重复检查，提高监管工作成效。要创新监管手段，实行日常监督与重点检查、执业质量检查与会计信息质量检查以及监督检查与源头治理的结合，提高监督效果。要规范对事务所的行政监督，指导注册会计师行业加强诚信建设，鼓励会计师事务所拓展单位业务，发挥注册会计师“经济警察”作用。

（二）会计委派管理

即政府部门、产权单位向其所属单位委派会计人员，实行“统一委派、统一考核、分职任免”的办法进行管理，有委派财务总监、会计集中核算、会计委托代理等类型，是会计外部监督的一种有效形式。

1、明确会计委派的范围和管理形式。根据单位性质、规模、资金构成情况，实行财务总监制、会计集中核算制等多种会计委派管理形式。对国有企事业单位和国有控股公司，由财政、国资委派财务总监管理；对行政事业单位由地方政府委派财务机构负责人或主管会计管理；对基层中小学校由会计核算机构“集中记账，分校核算”管理，等等。委派的会计人员应达到《会计法》规定的岗位任职条件。对大型国有企事业单位以及政府实事工程项目实施会计委派监管，有利于提高政府资金的使用效益，有利于保证国有资产和公有财产的保值增值。政府或主管部门对所属各单位实行会计集中核算，对强化资金监管，提高资金使用效益，遏制违法违纪行为具有积极作用。

2、明确委派会计人员的职责。委派会计人员应正确处理好监督和服务的关系，认真履行岗位职责。政府委派会计人员的主要职责有：遵守国家法律、法规和财政规章制度，自觉接受财政部门管理，完成财政赋予的工作任务；参与拟订所在单位财务会计管理制度和年度预决算方案，加强单位财务管理，促进财务会计工作规范化；参与单位决策，对外投资、融资、担保、资产处置等重大事项，与单位主要负责人联签批准，提高单位资金效益；监督所在单位执行年度经营预算，维护资产所有者的合法权益，保障资产的保值、增值；不得接受、索取所在单位的任何报酬，自觉接受纪检、监察、财政等部门和所在单位的监督。

3、建立合理有效的人员管理机制。会计委派是会计人员管理体制的一项重要改革，会计管理部门应建立一套完整的配套制度，使管理工作有章可循。包括考核奖励制度、定期交流轮岗制度、议事反馈制度等。有效的管理制度是加强人员管理、激发队伍活力、调动工作积极性和主动性的重要手段。政府委派会计人员由财政实施集中管理，组织关系在派进单位，工资及有关待遇由会计管理部门审核后统一发放。委派会计人员不得从派进单位领取工资、奖金等。财政、有关部门、派进单位对委派会计人员年度应实施岗位考核，考核结果进入委派会计人员档案，作为续聘、解聘、奖惩的依据。

4、加强村级会计委托代理。以乡镇财政部门为依托，成立会计委托代理服务中心，由村集体自愿委托，签订协议，依法代理村集体账务，村会计负责账务结报，实行村账乡管。各地要加强自身建设，建立健全代理服务岗位责任制度、操作流程制度、财务管理制度、档案管理制度、工作考核制度等，坚持民主理财与财务公开，实行会计电算化，不断提高代理服务能力。以强化管理化解基层矛盾，以会计改革促进农村和谐。加强村级会计委托代理，有利于提高农村财务管理工作的透明度，有利于加强农村党风廉政建设。

（三）代理记账管理

即地方会计管理部门对规模小、收支业务量较少的行政事业单位、小企业实施代理记账管理。代理记账具有“规范、节约、服务、安全”的优点。依法应当设置会计账簿但不具备设置会计机构或会计人员条件的单位，会计业务应当委托代理记账机构办理。地方会计管理部门加强代理记账管理，帮助和引导小企业实施内控制度建设和财务管理，提高会计基础工作水平，有利于增强小企业可持续发展的能力，促进地区经济社会的稳定和发展。

1、完善会计法规。针对代理记账机构的服务对象大多是小微企业，地方会计管理部门应结合财政部新颁布的《小企业会计准则》，在贯彻落实《会计法》、《代理记账管理办法》等相关法律法规的基础上，尽快制定出台《代理记账管理办法实施细则》，进一步规范代理记账机构的设立、审批、年检、业务管理等工作，提高代理记账机构准入门槛，规范业务工作流程，增加处罚种类，细化监管措施等。各地会计管理部门要加大会计法规贯彻工作的宣传力度，增强小微企业、个体工商户及其他小型经济组织对代理记账的认识，指导并帮助建立代理记账行业协会，实行行业管理和市场化运作，促进其快速发展。

2、履行管理职责。代理记账作为一种新的社会性会计服务项目，被越来越多的创业者所接受，会计管理部门应履行管理职责，鼓励、帮助代理记账机构提升服务层次和管理水平。代理记账机构要严格遵守 《代理记账管理办法》和《会计基础工作规范》，建立健全内部管理制度，按操作流程提供优质服务，按规定要求办理会计业务。加强人员管理，强化服务意识，扩大代理业务范围，努力提高良好的信誉和业务实力品牌。会计管理部门要按照《代理记账管理办法》的规定，严格审核从业资格，把好准入关，对代理记账机构及其从业人员从业情况实行备案登记，定期组织考核考评，通过实例分析、现场经验交流等形式，提高执业人员管理水平，提高单位会计信息质量。采取购买政府服务、以奖代补等措施鼓励代理记账机构为众多小企业提供财会服务，让财务规范、依法缴税的小企业有位、有为、有利。建立本地区的代理记账信用等级评定制度，引导代理记账行业向规范化、专业化、规范化的方向发展。

3、查处不法行为。各级政府监管部门要加强对已审批代理记账机构的后续监管，建立定期检查和年检制度，坚决取缔无证经营、违规经营的非法代理机构，清除地下“代账”、“兼职会计”现象。规范代理记账机构业务运作和会计核算，提高会计信息质量。工商部门要加强对无照经营行为的监督检查，严格代理记账的登记管理。财税部门要实行横向联网，严格控制会计从业人员非法代理记账行为，严格控制代理记账从业人员的记账客户，建立代理记账从业人员诚信档案，完善责任追究制度。代理记账机构应加强行业自律，规范经营，建立健全内部控制制度，强化服务意识，提升执业质量。财政部门要引导加快组建行业自律组织，积极开发管理软件，为科技型和现代服务型企业购买代理记账服务，降低小企业财务成本，促使代理记账行业健康、有序、快速发展。