我国官员承诺的现实困境与路径选择

牛卫利 杨剑芳

摘要：官员承诺作为官员自我约束和自我监督机制，逐渐成为地方政府官员执政新理念。官员承诺的建立与健全仍然存在着严重困境，其成因具有多方面。走出官员承诺困境必须采取相应对策。

关键词：官员承诺；现实困境；路径选择

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2013）05-0062-03

政府公信力是建设责任型政府、诚信政府的保障，是社会稳定与发展的前提条件。作为社会信用体系建设的倡导者、组织者和示范者，政府只有具备较高的公信力才能正确处理改革发展稳定的关系，才能促进经济社会的全面协调可持续发展。近年来，官员公开承诺现象逐渐成为地方政府执政的一股清风，引起社会的广泛关注。学界对这种新的执政现象认识褒贬不一，有的将其称为政治作秀；有人认为这是官员执政的新理念，需要适度引入法制轨道。舆情的两极分化印证了当下官员承诺的两极化发展。尽管有一些地方的官员承诺取得了较好的落实，但是更多的是为公众所诟病的官员承诺变“沉诺”。2012年人民网对官员承诺公众认知度发布的调查报告显示：“五成受调查者不信任官员承诺，在问及‘您如何看待官员承诺现象时，调查结果显示‘反对，承诺往往不能兑现，诱发官场浮夸之风（占46.65%）、‘值得提倡（占30.45%）、‘不提倡，不反对（占16.72%）、‘说不清楚（占6.18%）”[1]。官员承诺对于诚信政府建设具有积极作用。如果政府官员承诺失信于民，不仅会使人民群众对政府失去信心，而且会导致整个社会公信力受到损伤，进而导致信任危机在全社会蔓延，政府的作为就会受到公众质疑和批评。化解官员承诺的现实困境，创新官员承诺的实现途径，成为当前官员承诺有效发展的重要课题。

一、官员承诺的现实困境

官员承诺是官员对其应允行为的一种践行机制，是官员进行自我约束和自我监督的有效途径之一。官员承诺的履行状况直接关乎官员自身的诚信，更关乎政府公信力。目前，从世界范围看，政府公信力的塑造已然成为一种普遍性的现象。正处于改革攻坚和体制转轨关键时期的中国，由于新旧体制的摩擦冲突，政府管理和公共服务的水平与人民的期待之间所存在的差距愈发扩大，各级政府实际工作还存在许多政府失信问题。其中，官员的失信问题深受关注，严重影响了政府权威及其形象，造成政府公信力下降。官员承诺已在一些地方取得成就，但在践行过程中仍然面临诸多困境，主要表现在以下几个方面。

（一）承诺缺乏规范依据，内容弹性过大。目前，我国官员承诺实践还没有走上程序性问责的轨道，还没有形成一定的监督、激励和法律机制。官员承诺在某种程度上只是一种人治式的承诺，带有浓厚的个人色彩。这种承诺的显著特征是往往流于形式，取决于官员个人的政治意愿，对其承诺践行与否进行问责、应当承担何种行政责任都没有明确的法律、制度规定。在实践中，官员承诺的推行主要取决于官员个人的态度。如果官员重视了，承诺的内容就会进入实践，其执行力度也大；如果领导有其他考虑，承诺的内容就会退而变成次要工作，执行力度也随之下降，有时甚至会停止运作。可见，我国官员承诺具有极大的偶然性和随意性，承诺内容缺乏法律规范和制度约束，导致承诺内容的弹性过大。现有的官员承诺大多被官员奉为自我标榜或者政治作秀的一种形式。由于官员承诺责任的界定和标准没有确凿的依据，承诺往往容易变为官员进行政绩追求的权宜之策。这不仅给官员承诺走上正轨设置了巨大障碍，而且使其合法性受到了人民质疑。

（二）承诺缺乏制度保障，法律体系不健全。官员承诺“如果没有法律和制度的保障，这种形式的官员承诺就可能重复‘人治的老路，可能出现‘运动式推进和‘昙花一现的危险”[2]。从现行的法律、制度保障来看，对当前官员承诺行为的约束还没有形成系统体系，多散见于各类政策文件中。这些文件的准确指向性不足，缺乏一定的针对性。《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《中华人民共和国公务员法》等都从一定程度上对官员承诺行为作出约束，对承诺官员的问责行为作出相关规定。但由于这些法律或规定界定的问责主体和范围不明确，导致承诺在实际操作过程中随意性过大。现行法律法规对官员承诺的对象、方式、方法等也没有准确、有效的规定，使其制度化实施举步维艰。

（三）承诺缺乏监督机制，监督体系不健全。良好的监督制度是保证官员承诺制度实施的重要保障，也是推进官员承诺制度演进的基础。从实践来看，多方的监督机制会使官员承诺内容的实施更加具有操作性。由于当前我国的监督体系还不十分完善，对于政府官员行为的监督以体制内监督为主，缺乏有效的社会监督，对承诺官员的监督乏力问题屡见不鲜。这为承诺官员提供了广阔的“弹性空间”，导致“有承诺无兑现”迹象自然产生。

二、官员承诺困境的成因

（一）官员行政理念失衡。当前我国正处于社会转型时期，社会各种因素复杂多变，新旧制度交替转型，导致社会发展极具不平衡性，社会处在暂时的失衡期。法国社会学家杜尔凯姆曾说：“只要这种失控的社会动力没有达到新的平衡，这段时期各种价值观都不一定，规则标准也无从谈起，可能与不可能之间的界限模糊不清”[3]。梁漱溟也就中国现实社会说到：“中国社会是关系本位的，与之适应的非正式规范有时比正式制度规范更能有效地约束和调节人们的行为。”[4]官员作为一个社会个体自然亦是如此。在复杂的社会转型中，由于受制度碰撞以及价值观失衡等因素的影响，官员承诺行为将受到一定的熏染。另外，承诺官员传统的政绩考核观及官本位思想，逐步造成官员个人执政思想形态扭曲及行政理念失衡，往往把承诺当作自身的政绩来抓，流于政治作秀，热衷于自身升迁，进而漠视了人民群众的利益，也就更谈不上兑现对人民的承诺。

（二）制度保障缺失。目前官员承诺的实施更多是停留在人治层面，官员承诺的责任追究机制、法律法规还不存在，制度保障规定还没有确凿的依据。现有的各类政策性文件、法律条例虽在一定程度明确了官员的某些问责行为，但从整体上看，这些仍不能为官员承诺制度的建立和完善提供切实的法律依据和体制保障。长此以往，承诺官员“有诺无为”的爽约行为将司空见惯。

（三）监督机制乏力。在现实情境中，我国监督体系还存在不健全、设置不合理、缺乏法律保障等一系列问题，导致官员承诺在其实施过程中长期游离于监督体制之外，“爽约”行为受不到相应的监督、惩戒。官员承诺就逐步演化成为官员个人宣扬执政理念、政治作秀的一种方式，给官员承诺留下巨大的软约束空间。

三、官员承诺困境的治理路径选择

官员承诺直接关乎政府公信力。官员承诺是扭转政府公信力下降颓势的有力手段之一。然而，官员承诺是把双刃剑。一方面，它可以化解民众的疑虑和不信任，削弱政府本已岌岌可危的权威和形象。另一方面，官员作为政府的代言人，其失信行为所导致的人民对官员不信任，最终必然导致人民不信任政府，导致政府公信力下降。化解官员承诺的现实困境需从以下几方面入手。

（一）端正行政理念。承诺官员能不能做到“言必信，行必果”，关键在于行政理念。在当前这种法制缺失、监督乏力、制度软约束的情形下，关键是要端正承诺官员的行政理念，转变承诺官员的行政行为，真正做到“讲实话、干实事，敢作为、勇担当，言必信、行必果”，树立高效、为民、实干形象。要使承诺官员严格依照宪法和法律规定的权限和程序行使权力、履行职责，防止有法不依、执法不公、执法扰民问题的发生。要强化承诺官员执政为民的宗旨意识，在思想、言论、行动上树立诚信允诺的观念和服务意识，使官员恪职尽守，把公共利益作为一切工作的出发点和归宿，努力践行政府承诺作风，重塑政府公信力。只有这样，官员承诺的实施才能真正取得实效，使政府的公信力日益增强。

（二）完善相关制度。一是要完善保障制度。就中国国情而言，首先要完善人民代表大会制度。只有选出能够真正代表民意的人民代表，才能充分发挥人大作为国家权力机关在政权框架中的核心作用。只有通过国家根本制度的刚性约束，才能既实现官员承诺的常态化和制度化，又将官员承诺建立在坚实的民意基础之上。其次，要完善民众诉求机制。一是政府可通过民意调查、听证会、民主协商、决策公开征询意见等实现决策的民主化和科学化，克服官员承诺所表现出的个人意志的随意性[2]。二是要完善官员承诺的相关法律法规。官员承诺要想成为制度化和常态化的执政形式并真正纳入到法治轨道中，要正确引领承诺官员的执政理念，形成一定的法律约束，实现责权一致，达到预期执政承诺。三是要强化问责机制，遏制承诺流于形式现象。官员承诺问责机制的构建要从多维度、多层面入手。要横向问责与纵向问责相结合，实现承诺内容与问责结果相挂钩，实现公开承诺问责的形式、内容接受社会监督。

（三）强化监督机制。强化行政监督机制、加强行政监督力度是保证官员承诺有效实施的途径之一。推进官员承诺监督的关键在于加强对承诺官员行为的问责，并不断增强问责监督的力度，对承诺官员的监督问责要进一步细化、具体化和强化。要进一步明确监督问责的范围和渠道，使监督问责具有可操作性。要及时制定承诺官员问责监督的法律法规，使行政问责的舆论监督有理可循、有法可依。

（四）完善国家权力配置和制约的顶层设计。要明确各级官员的职责、权限和权力边界，加速建立健全公共权力科学设置体系，强化公共权力的制约和透明程序，把官员承诺的内容纳入到干部考核、评价机制中，使官员承诺真正走上正常化轨道。

参考文献：

[1] 人民论坛问卷调查中心.多数"官员承诺"难兑现——"官员承诺"公众信任度调查[J].人民论坛， 2012，（10）：54.

[2] 陈天祥.官员承诺"人治化"隐忧[J].人民论坛， 2012，（10）： 56-57.

[3] [法]杜尔凯姆.自杀论[M].钟旭辉，译.杭州：浙江人民出版社，1988：212.

[4] 梁漱溟.中国文化要义[M].上海：三联书店，1987：93.

责任编辑：林华山