做好新形势下民主党派民主监督工作的理性思考

李钺锋

摘要：在现有的多种监督形式下，民主党派的民主监督与法律监督、舆论监督等其他监督形式有着本质上的区别。自中国特色政党制度产生以来，民主党派的民主监督在国家政治生活中发挥了很好的作用，它不仅是一种合作式、减少内耗式的监督，而且是一种充满活力式的监督。为进一步推进民主党派的民主监督工作，我们需要从制度设计上提升民主监督的重要地位，需要通过强化组织功能规范民主监督工作的运行，需要从管理机制上落实民主监督的综合保障。

关键词：民主党派；民主监督；理性思考

中图分类号：D665 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2013）05-0015-05

民主监督是民主党派的基本职能。在新形势下，进一步发挥民主党派的民主监督作用，对于加强和改善中国共产党的领导，坚持和完善我国多党合作和政治协商制度，提高党的执政能力水平，都具有十分重要的意义和作用。

一、民主党派的民主监督是我国现有监督体系中不可代替的监督形式

“没有监督的权力必然导致专制和腐败”。无论从历史的角度还是从世界的眼光来看，党和政府治国理政都离不开监督。在现有的多种监督形式下，民主党派的民主监督与法律监督、舆论监督等其他监督形式有着本质上的区别。

（一）政治含义不同。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。与民主党派“长期共存、互相监督”，是中国共产党以高度的政治智慧和卓越的政治远见所确定的基本方针。民主党派的民主监督是党外监督体系中的重要组成部分，是对党内监督的有益补充，也是民主党派履行参政党职能的应有之义，更是民主党派体现自身存在的价值和意义之所在。

（二）监督主体不同。我国政党制度的显著特征是共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政。在这一制度中，中国共产党代表最广大人民的整体利益和根本利益，各民主党派代表各自所联系群众的具体利益和特殊利益，积极引导各自成员和所联系的群众积极协调利益关系，使不同群体的愿望和要求以合法形式表达出来，使矛盾和问题在现有体制框架内得到妥善化解。

（三）监督方式不同。民主党派民主监督的主要方式有：在政治协商中提出意见；在深入调查研究的基础上，向中共党委及其职能部门提出书面意见；参加人大及其常委会和各专门委员会组织有关问题的调查研究，提出意见；在政协大会发言和提出提案，在视察调研中提出意见或以其他形式提出批评和建议；参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察等活动；担任司法机关和政府部门的特约人员，参加有关执法检查和执法监督工作等。这些民主监督方式是在党政关系和政党制度层面上开展的，是一种有组织的政治行为。

（四）监督内容不同。民主党派民主监督的主要内容包括：监督国家宪法和法律法规的实施情况；监督中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；监督党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况等。与其他层面的监督不同，民主党派的民主监督具有广泛代表性和高层次性，有些意见建议甚至可以“通天”。

（五）监督效力不同。虽然法律规定，任何组织和公民对于任何国家机关和工作人员，都有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。按照宪法和法律的规定，检察机关进行法律监督的手段是由法律特别规定的。例如对职务犯罪立案侦查、对刑事犯罪提起公诉，以及对诉讼过程中违反法律的情况进行监督等，都是只有检察机关才有权使用的监督手段。特别是对于构成违法的，法律监督的功能是提请对行为人有管辖权的主体追究责任；对于违反法律的判决、裁定或决定，法律监督的功能是提请作出决定的机关启动救济程序以纠正已经出现的错误。虽然民主党派的民主监督不具有法律效力，不具有强制性，其意义和作用往往不容易被人们所理解，但是作为一种全方位、高层次监督，它可以有效弥补只有当法律规定的属于法律监督的情形出现以后，检察机关才能启动的事后性的法律监督程序，也可以有效弥补舆论监督的局限性、倾向性、软弱性和潜在的副作用。

综上所述，民主党派的民主监督具有鲜明的党派性、广泛的代表性、高层次、有组织性等特点。相对于其他监督方形式而言，这种“自下而上”的非权力性监督政治层次较高、民意体现较广，又具有一定的组织形式，在监督体系中更具有广泛性、权威性，是我国现有监督体系中不可代替的监督形式。特别是作为参政党和政治联盟，民主党派所处的位置比较超脱，所提出的意见和批评比较客观，并且具有自身独特的视角，能够对中共提供一种不容易提供的监督，能够较好地把事前监督、事中监督、事后监督统一起来，对加强和改善中国共产党的领导，提高党的执政能力，意义重大而深远，可以极大地促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐改善，维护社会和谐稳定。

二、民主党派的民主监督充分体现了中国特色政党制度的特点和优势

虽然西方分权制衡制度从对国家权力的行使来说，强调国家机关内部的权力平衡和制约，其合理内容值得我们借鉴，但是从历史回顾来看，我国政党制度的形成和发展有它的历史必然性，是符合我国国情的基本政治制度，具有巨大的优越性和强大的生命力，并且在国家政治生活中发挥了很好的作用。

（一）民主党派的民主监督是一种合作式的监督

自中国特色政党制度产生以来，民主党派的民主监督从一开始就包含着党际之间的互相监督，特别是民主党派对执政的共产党的监督。在中国特色政党制度的框架下，民主党派以亲密友党和诤友的身份，按照民主集中制的原则，采取民主的方式，通过提出意见、批评、建议，对执政的共产党进行监督，以支持和帮助共产党更好地代表广大人民群众的利益，为人民掌好权、用好权，它是一种合作式监督，而非竞争性监督，是在合作框架下的建设性批评和在根本目标一致前提下的正向意见，其主要目的是让中共的决策得到更好实施，让政府更加廉洁高效，让社会更加和谐稳定。

（二）民主党派的民主监督是一种减少内耗式的监督

西方国家保持执政党活力的主要方法是分权制衡，在政党外部实行多党竞争、轮流执政，用在野党对执政党施加压力和进行监督，在政党内部允许派系存在、互相制约。这些做法虽然起到一定作用，但是也造成政策缺乏连贯性、党派纷争不断、党派利益高于国家利益、效率低下等弊端。我国的多党合作和政治协商制度，是共产党长期执政、民主党派有效参政，党外没有反对党，党内没有反对派。这种体制内的监督，决定了民主党派的民主监督不同于西方政党制度下以夺取政权为目标的权力监督，既避免了多党竞争、互相攻讦、互相拆台造成的政治动荡，又避免了一党专制、缺少监督导致的种种弊端，同时还能够做到帮忙而不添乱、尽职而不越位，充分体现了我国政党制度的巨大优越性。

（三）民主党派的民主监督是一种充满活力式的监督

以权力约束权力是西方分权制衡学说的重要观点，也是“三权分立”制度形成的理论依据。中国特色政党制度以保证党的集中统一领导和有效贯彻决策为前提，形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，既体现了以合作和协商形式有效弥补西方政党之间的彼此倾轧和相互攻讦，也展现了中国特色政党制度的生机和活力，避免了西方政党监督可能存在的决策效率低下、内部精力消耗、发展目标不一致等弊端。在这一有效的民主监督体制下，各民主党派以中国共产党为领导核心，围绕共同的理想和目标参政议政、民主监督，在集中力量办大事、提高效率办成事、凝聚智慧办好事等方面，和衷共济、团结协作，不争论、不折腾，有效保持了国家政局稳定和社会安定团结。近年来，我国在应对四川汶川特大地震、青海玉树地震、四川芦山地震等自然灾害，举办北京奥运会、上海世博会以及应对国际金融危机冲击等重大问题上取得的巨大成功，从根本上讲，靠的就是中国特色政党制度和民主监督的体制优势。

三、新形势下影响和制约民主党派民主监督作用发挥的关键因素

在多党合作中，由于中国共产党处在执政地位，更加需要自觉接受民主党派的监督。加强和推进民主党派的民主监督工作是执政党加强执政能力建设的必然要求，也是中国特色社会主义政治文明建设的重要内容。从现实情况来看，目前我国民主党派的民主监督虽然做了一些工作，取得了一定成绩，但是与中央两个“五号文件”的要求以及与党委、政府和人民群众的期望相比，还落后于形势发展的需要，落后于社会主义政治文明建设的需要。特别就民主党派参政议政、民主监督和社会服务三大基本职能的履职实践来看，民主监督始终是一个短腿和软肋，其功能相对挖掘不够，发挥作用的潜力还较大。主要有以下两个方面的关键性制约因素。

（一）外部因素的制约

在我国的政党制度框架下，政党监督是多党合作的主要表现形式，离开了政党监督，多党合作就失去了存在的合理性。作为一种非权力的政治监督，只有执政党重视，民主党派的民主监督职能才能得到更好的发挥和体现。在这方面，目前我们的相关措施还跟不上形势发展的需要。

第一，民主监督的制约机制需要进一步完善。确保民主党派具有提出批评、进行举报的自由，为民主监督提供制度保证，切实克服民主监督的随意性和表面性。特别是在对执政党端正党风和政府廉政建设的监督方面，更应充分发挥民主党派民主监督不可替代的职能作用。

第二，民主监督的运行机制需要进一步加强。对民主监督的范围、内容、方式、程序以及建议或意见的采纳落实、及时反馈、考核评价等方面，都应作出明确而具有可操作性的规定。特别要明确监督的主体与客体在实施民主监督过程中可操作性的制度规范，重点要解决好监督主体与客体的信息不对称、监督渠道不畅、缺乏刚性制约措施等突出问题。就拿特约人员开展民主监督工作的情况来看，目前我国很多地区尚缺乏对特约人员专门的管理制度，配套措施不够完善，在选聘管理等方面还存在松散、随意现象，普遍重邀聘、轻管理，重形式、轻效果，工作大都流于形式，有的甚至只是在年中象征性地邀请特约人员参加一次会议或活动，造成特约人员对被监督对象的工作情况知之甚少，更谈不上履行民主监督职责。

第三，民主监督的保护机制需要进一步健全。要在相关层面上制定民主党派成员行使民主权利的保护措施，使正常的民主监督免受不应有的干扰和侵害，使实施监督者的权利得到切实保护。

（二）内部因素的制约

从基层民主党派履行民主监督职能的情况来看，普遍存在着随意性、分散性和应时性等特点，不愿监督、不敢监督、不善监督的现象比较突出。究其原因，主要有以下三个方面。

第一，宣传引导不够。一些民主党派成员缺乏对民主党派民主监督工作重要性的认识，民主监督的意识普遍比较淡漠，在履行民主监督职能方面缺乏积极性和主动性。例如有的特约人员把特约工作当作花瓶或摆设，满足于发了聘书后一年当中见见面、开开会，对于如何发挥好特约人员作用，思考不多，学习不深，办法不多，监督的内容也大多停留在“路不通”、“灯不亮”等日常生活琐事上，提不出更多领域、更高层次的真知灼见，未能体现民主监督应有的广泛代表性和高层次性。

第二，缺乏统筹规划。目前许多基层民主党派组织存在着重参政议政、轻民主监督的倾向，民主党派行使民主监督职能的组织化程度偏低，缺乏规范化、制度化、常态化的管理。最为突出的现象是目前绝大多数民主党派组织普遍设立了参政议政和社会服务等专门委员会，但未建立专门的民主监督组织，在履行民主监督职能的计划安排、工作动员、人员调集、业务培训、信息反应等方面缺乏宏观上的统筹规划和系统安排。

第三，激励机制不健全。目前，从民主党派中央到一些基层民主党派组织，普遍建立了参政议政考核激励机制，但对民主监督工作却普遍缺乏应有的激励措施。特别是对于那些敢讲真话、勇于监督、善于监督并且在履行民主监督中做出突出贡献的民主党派成员，缺乏应有的表彰和奖励，造成不少基层民主党派组织缺乏做好民主监督工作的动力氛围，甚至造成很多民主党派成员认为民主监督工作是一件可有可无、可深可浅的事。

四、进一步推进民主党派民主监督工作的思路和对策探讨

从我国政党制度的产生和设计来看，民主监督是参政党的一项主要职能，在某种意义上说，民主监督的职能地位甚至要超过参政议政。建国初期的几年中，中共领导人谈到民主党派的重要性，主要是以民主监督为依据的。邓小平同志曾经要求，共产党员要“怕民主党派”。为什么“怕”呢？就因为他们对共产党有民主监督的职责。在推进民主党派民主监督工作中，“中国共产党要以宽容的胸怀接受民主党派的监督，各民主党派要勇于肩负起对共产党进行民主监督的责任”。具体来说，要进一步推进民主党派的民主监督工作，需要在以下三个方面实现突破和创新。

（一）从制度设计上提升民主监督的重要地位。要以制度建设为突破口，建立健全民主党派民主监督运行机制，切实把民主党派的民主监督放在更加重要的地位，置于国家整个监督体系之中，进一步强化民主党派在民主监督中的主体地位。特别要通过制度设计，将民主监督的内容、范围、方式、程序、反馈、保障等规范化、制度化、程序化，实现民主监督工作的形式、内容和方式方法的创新和突破，使民主监督的内容更加丰富，方式更加多样，领域更加广阔，效果更加显著。要切实保障民主党派成员行使民主监督权，进一步扩大民主党派的知情权、参与度和质询权、督办权，使正常的民主监督免受不应有的干扰和侵害，使大胆进言、讲真话、讲诤言的权利得到切实保护。此外，民主党派履行民主监督职能不应仅仅局限于政府和司法部门，还应延伸到党委部门甚至党政“一把手”，有效改变党委部门和“一把手”处于监督真空地带的尴尬境地，在加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督方面，发挥好民主监督独特的重要作用。

（二）通过强化组织功能规范民主监督工作的运行。从健全和完善中国特色政党制度的角度来看，以参政为基础，以监督为根本，不仅是参政党的应有之义，而且是推进民主政治发展的必然趋势。要做好民主监督工作，民主党派要从自身建设抓起，有必要建立民主监督的专门机构。建议民主党派中央一级组织在这方面率先进行探索。通过健全机构，加强培训，规范运行，深化民主监督的队伍管理和队伍建设，切实在组织上保障民主监督职能得到有效履行，进而推动民主监督工作能够像参政议政工作那样，成为民主党派各级组织主动、自觉的行为。

（三）从管理机制上落实民主监督的综合保障。各级党委、政府要从加强党的执政能力建设和政治文明建设的高度，在全社会大力营造重视和支持民主党派民主监督工作的良好氛围，切实增强接受民主监督的自觉性，把民主监督工作纳入年度工作计划和目标考核管理体系，建立健全民主监督工作的沟通、联系、反馈和刚性考核机制，指定专门机构和人员负责抓好落实，确保民主监督工作的内容、方式和效果不流于形式。特别要在知情、沟通、反馈等环节上形成畅通渠道，在开展各种调研、巡视、检查及列席有关会议等方面，尽可能地为开展好民主监督工作创造条件、提供平台，对民主监督的意见建议要认真办理、及时反馈并加大跟踪督办力度。

参考文献：

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责任编辑：罗振建