谈农地所有权归属问题的探讨

马鸿姊

摘要：农村土地所有权属本来不应该是一个问题。《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国土地管理法》都明确规定了农村土地集体所有性质。但“集体”所有到底归谁所有？政策没有明确，法律也似乎含混不清；因此不是要不要议的问题，而是非议不可的问题。而由于所有权归属不清，由此演绎出来的问题，更是值得人们以一种反思的态度去加以审视。

关键词：农地所有权；归属问题；探讨

经常有一个问题，工业和城市建设在征用农民土地的过程中，农民所得的补偿是经营权的补偿，也就是通常说的三大项，即经营预期补偿、青苗补偿和象征性的所谓安置补偿，从来就没有听说过对农村土地所有权的补偿。如果不需要对所有权进行补偿，那么农村土地所有权就是名副其实的国有，而非集体所有。如果需要对农村土地所有权进行补偿，那么这个集体中的所有个体都应该得到相应的补偿。接下来的问题更为具体，这便是集体中包括哪些个体？一直以来，由于农民拥有土地产权的内容没有明确界定，使农民对土地所拥有的产权权能和内容的解释具有极大的随意性，处于弱势地位的农民只能按照政府及其工作人员的意志，把本该属于自己的权力让出去。

一、农地所有权的演变问题

农村土地集体所有制度作为一种意识形态，怀揣着第—批共产党人的执政梦想，在经历了土改之后的短短几年，被写进了新中国的第一部宪法。在1982年《宪法》修订时重新明确农村土地的集体所有性质，但这个“集体所有”到底属于哪一级集体所有，《宪法》没有明确，说到底仍然是一种形而上的概念。在随后陆续出台的《民法通则》《家庭土地承包制》等诸多法律中，尽管对农村土地的集体所有权性质多有强调，但对于集体的范围都是不详。

农地所有权的产生为国家赋予，我国实行的是农村土地集体所有制度，既然是这样一种制度，那么就必须在这个制度下谈农村土地的权能，尽管家庭土地承包制实施一段时间后，土地分包的奇迹被充分释放，似乎没有潜能可以释放，这个时候，理论上对农农村土地所有制形式开始产生怀疑，并开始检讨制度本身的缺陷，主要是产权不明晰、主体不明确等。可我觉得有一个问题不得不说，这就是农民最初承包土地经营权的取得来自公社的“三级所有”，到人民公社解体时，全国农村都实行了家庭土地承包，农民都获得了承包地，而这些土地并不是从宪法赋予的“集体所有”中取得，此“母”权与农村土地的集体所有不可同日而语。因此农民获得的土地经营权并非脱胎于土地所有权，而是国家的政策安排。

二、农地所有制的弊端

农地集体所有制的虚化带来种种弊端，归纳地说有3大弊端。第一大弊端，“方便了”对农地的征用，造成大量的失地农民。近年来，几千万失地农民群体的出现成为严重的社会问题，大部分失地农民生活陷入不同程度的困境。而以种种形式对农民土地的廉价、随意、规模性征占是造成失地农民群体凸显的主要原因。因为所有权的虚化，村民自治组织、县（区、市）、乡（镇）地方政府成为农地所有者的当然代理人，包括征地规模、补偿价格、征用范围都可以（不经过农民）由这些代理人私下商定。被征占土地的农民往往知道的只是结果，“所谓一觉醒来土地没有了。”而各级代理人由于利益关联或其他种种说不清的关系，又总是倾向于组成专门针对农民、必欲达到“多征地、少补偿、占好地”目标的“代理同盟”。这样，利益得不到应有补偿的失地农民群体就大规模地出现了。第二大弊端，“方便了”对征用农地补偿费的截流和挪用，使农民本来就少的土地补偿费又一层层遭？扣。由于县（市、区）、乡（镇）政府和村组自治组织以农村土地集体所有的当然代理人自居，所以征地补偿费在到达农民手里之前，往往要遭到这些代理层次的截流，有的被截流1/3，有的达到一半，还有的高达70%，更有甚者干脆被莫名其妙地挪用。第三大弊端，“方便了”对农地随机性调整，使承包经营权难以稳定。以土地集体所有代理人自居的县（市、区）以下各级在权力者，出于种种目的和考虑，往往倾向于对农地进行随机性调整。这种调整可以在发展规模经营的名义下进行，也可以在深化土地制度改革的名义下进行，还可以在创新土地使用权的名义下进行，当然更可以在推进农业产业化和现代化的名义下进行，不一而足。而这种调整又经常造成对农民土地权益不同程度的侵犯，甚至酿成严重后遗症。

三、结论

农村土地所有权到底应该属于谁？“三级所有”可以吗？不行。“三级所有”就是农民没有。乡镇、村可以吗？更不行，农民更没有。那么行政村集体组织所有可以吗？同样也不行。不要说村级组织不规范运作的问题，就是今后规范了，在一个村范围内，农民对于土地的占有千差万别，这种历史遗留下来的差别使得村级自治组织无法统筹组与组之间的利益问题。更为重要的是，村级组织无法尽到土地发包人对于土地经营的监督之责和对于农村土地的保护之责。只有权力下移到一级集体经济组织，才可能实现村小组对于农村土地经营的监督之责和对于农村土地的保护之责，否则农村土地被侵害的问题将在农民自己的手中愈演愈烈，而地方政府将永远背负着沉重的十字架。要做到这一点，法律必须强化村小组的法人地位，政策必须尊重村小组的发包权，在强调农民承包土地权利的同时，必须明确村小组发包土地的权利，同时必须尊重个体农民对农地所拥有的部分所有权和政策法律赋予的经营权，在土地流转、土地征用过程中充分考虑农民在农村土地问题上的两个权利和两个利益。

参考文献：

[1]邓大才：论农村土地所有权的归属[J].财经问题研究，2002（02）.

[2]白呈明：走出农地所有权困境的现实选择[J].当代法学，2002（09）.