浅析我国土地财政的成因及影响

荆志刚

摘要：1994年随着我国施行分税制改革以来，地方政府的财力明显下降，不足于支撑种类繁多的支出压力，在此背景下，地方政府不得不另辟财源，土地财政便应运而生。本文分析了我国土地财政产生的原因以及其正反两方面的影响，进而提出了处理土地财政问题的一点建议。

关键词：土地财政 分税制 转移支付

一、引言

我国学术界目前对土地财政的定义是对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称，通常指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加。一般来说，地方政府以地生财的基本途径有三条：一是通过出让土地获取土地出让金；二是通过发展建筑业和房地产业带来相关的税费收入；三是以土地为抵押获取债务收入。自1988年土地有偿使用制度确立和1994年实行分税的财税体制以来，地方政府土地财政模式在全国开展起来，21世纪以来地方政府越发依赖土地财政。

二、我国土地财政产生的原因

（一）国家实行分税的财税体制

目前学术界普遍认为1994年施行的分税制是导致我国地方政府土地财政兴起的最重要的原因。施行分税制改革后，中央掌握了大部分的财权，地方政府掌握的财权相比之前大大缩小。但与此同时，分税制改革却没有很好的解决中央与地方事权的划分，导致中央政府掌握了大部分的财力却承担较少的事权。与此相反，地方政府承担着较多的事权，却无足够的财力支撑。在这种情况下，地方政府要想更好的履行事权必须依靠中央政府的转移支付，而中央政府的转移支付受以前基数法的影响更多的向财政收入能力强的地方转移。这样就造成了地区之间的收入差距。因此，在中央政府的转移支付不能很好解决地方政府财力不足的问题时，地方政府只有更多的依靠出让所能掌握的土地使用权的方法来获得地方发展所需要的资金。地方政府的土地财政行为便在此背景下应运而生。

（二）土地产权与征收补偿制度

目前学界也普遍认为现行的土地产权与农地征收、流转补偿制度是地方政府土地财政模式运行的制度保障。我国《宪法》规定国务院受委托代表全国人民行使土地所有权，通过 《土地管理法》等法律法规层层委托给地方政府具体管理。按照《宪法》和 《土地管理法》规定，我国实行城乡 “二元”土地所有权制度，还规定 “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”土地财政的产生就是建立在 “二元化”土地制度和城市政府对级差地租的绝对垄断基础上的。

（三）地方官员的政绩考核体系

如果说分税制改革使地方政府的财政收入大幅减少的话，那么在没有其他支出压力的情况下，地方政府还不会有较大的动力通过出卖土地来充实财政。但是现实的情况是，自从改革开放以来我国一直采取GDP的增长率做为考核地方政府官员政绩的一个首要指标，而对人民的满意度以及其他方面的指标都不太重视，这就导致了地方政府在即便是在财力不充足的情况下，还是想尽办法来加大支出拉动GDP的增长。这时由于我国土地产权和征收补偿制度中存在的缺陷使得地方政府有较大的动力去通过卖地来筹集发展经济所需要的财力。

三、我国土地财政产生的影响

（一）我国土地财政产生的正向影响

总的来说我国土地财政所产生的正向影响主要体现在以下两方面：

第一，土地财政增加了地方政府的财力。地方政府利用土地的资本化来扩大财政空间，增加政府可支配的财政资源与财政的调控能力。同时，地方政府通过巨额的土地出让收益一定程度上缓解了地方的财政困难局面，间接的承担了我国现行的分税的财税体制存续的代价。

第二，土地财政加快了我国的工业化和城镇化的步伐。目前在把我国努力建设为工业化国家和加快推进城市化的大背景下，地方政府一般采用“经营城市+招商引资”这种发展模式。这不仅提高了城市土地资源的开发利用率，而且还较好的发展了本地区的工业，推进了本地区的工业化。同时，地方政府垄断城镇的土地市场，能够以较低的成本为城镇化的向前推进提供条件。

（二）我国土地财政产生的负向影响

与此同时我国地方政府的土地财政日趋严重的状况也产生了一些负面的影响，具体也表现在以下三方面：

第一，土地财政的日趋严重导致了地方政府财政收入的不可持续。由于我国的土地资源是有限的，地方政府掌握的土地资源更是有限的。如果地方政府为了获得短期的财政资金过度的出让有限的土地资源，必将导致财政收入“寅吃卯粮”的状况，从长远来看必将导致地方财政收入的不可持续性。

第二，土地财政为地方官员滋生腐败提供了温床。由于地方政府实际控制着农村及城市土地产权的剩余权，于是地方政府通过对土地市场的进行垄断来获得“寻租”收益。具体表现为以下两方面：一方面，地方政府为了取得土地收益而违反国家有关规定，如违规征地、以租代征、违规出让；另一方面表现在，企业为了获取土地而向政府寻租。

第三，地方政府以土地及其未來收益做抵押进行贷款加剧了地方政府的财政风险。地方政府除了依靠收取土地出让金取得收入外，还经常以土地和土地的未来收益为抵押来获得银行的贷款。而由于地方政府掌握的土地资源越来越少，并且土地的未来收益具有较大的不确定性，因此，地方政府未来偿还贷款的能力也值得怀疑。这种风险的长期积累必然会增加地方政府未来的财政风险。

四、结语

综上可知，地方政府的土地财政并不是无本之源，也不是空穴来风，其存在有着多方面的客观原因。我们如果想要改变地方政府土地财政的现状，也必须从多方面进行改革而不能仅仅寄希望于某一方面的改变来一蹴而就。同时，当前地方政府土地财政所产生的影响也是两方面的，既有好的方面也有坏的方面。在当前财税体制总体稳定的背景下，我们不能一味的强调土地财政所产生的消极的影响，进而主张彻底的消灭土地财政。而应该采取更加灵活的措施既发挥土地财政的积极作用，又对土地财政所产生的消极影响加以限制。随着财税体制改革的推进，我国土地财政的现状也将会得到逐步地改变的。

参考文献：

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