浅析关于我国宪法土地制度的思考

王域广+尹凯铭

[摘要]土地作为日常生活中最为基本的生产生活要素，有着极为重要的地位。自1982年，确立了土地国有化、集体化的宪法准则。经过三十多年的经济发展，土地财政问题、农村社会的抗争显性化等问题凸显。而赋予公民更多的土地权利或许是破题的关键。

[关键词]土地国有化；土地财政；抗争显性化；土地权利

一、土地国有化之痛

我国《宪法》第十条对于土地制度的规定是：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有：宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”很显然，我国土地的所有权在国家或者是集体的手中。

（一）宏观层面的土地国有的弊端

我国在1994年开始将沿用多年的财政包干制进行了分税制改革。中央将较为优质的、易征收的税种大部分统归入国税中，并且消费税、关税规定为中央的固定收入，国有企事业单位按隶属关系分别划归中央和地方，增值税按75：25的比例分别划人中央和地方。中央为完成分税制改革，作为相关的“妥协”同意将土地出让的收入部分留给了地方，为以后的“土地财政”隐患埋下了伏笔。1998年，为应对席卷亚洲的金融危机，中央政府决定取消福利分房的政策，实行住房商品化，并在同年，中国人民银行下发相关文件，鼓励居民按揭贷款购房。在此之后，随着房地产行业的飞速发展，商品房价格在节节攀升，而作为最基本要素的土地价格也是水涨船高。土地价格的快速增长，导致了土地出让金作为政府的收入所占的比例愈来愈高，甚至很多地方超过了税收收入的比例。

由于土地属于国家、集体所有，再加上土地出让金部分归地方政府所有，这样就导致了两个问题。一是尤其在2004年新的宪法修正案关于征收、征用的规定出台之前，政府从民众手中取得土地的成本非常的低，以“公共利益的需要”为名，“公共利益”的范围本身就很难界定，而界定的主体主要是政府，这是不符合逻辑的。对土地没有所有权的居民很难用《物权法》等维护自身的相关财产权益，而导致了政府用行政力量侵害公民财产权利的行为。这与《宪法》的目的也就是限制国家公权力，保障公民权利是相悖的。

二是很多地方政府从土地出让金当中得到了很大的利益，这是一种非常危险的行为。因为，公民向国家纳税成为纳税人，这从非常大的程度上保证了纳税的那部分公民是对国家的公权力是有制约作用的，而一旦税收所占政府收入的比例过低，就会导致纳税人对于国家事权的影响力降低，行政权力会更加的恣意妄为。英国宪法的发展非常重要的原因是因为国王向贵族们无休止的要钱征税，贵族们忍无可忍后通过一系列的斗争和国王达成一个妥协，最后制定了1215年的《大宪章》。在这之中我们看到了税收能够带来的宪政起步的契机。

（二）微观层面公民对土地权利的诉求

从微观的方面来看，最为直观的就是，2004年之后当一个具有农村户口的大学新生在被一线城市高校录取之后，很少的比例会把户口从农村的家中迁到城市的高校中，更多的人选择将户口留在原籍。造成这种现象的背后的原因是农村的户口是带有土地的，而国家正在如火如荼地进行着城市化建设，以及不间断的拆迁。如果自己的土地一旦被征收征用，就会获得极高的资本利益。

所以，如果从这样的两个方面考虑，若是给予公民更多的土地权利，是有利于国家建设和公民个人的。

二、82年《宪法》关于土地制度制定的背景

该项政策的制定者首先考虑的是国家的稳定以及之后国家建设的效率问题。当然，国家的稳定是一切发展的前提条件，但是随着改革开放几十年我国政治、经济、文化的高速发展之后，关于这一条土地制度的规定，是否可以在考虑国家的稳定之后，能够在赋予公民更多的土地权利方面做出一些改变呢。

三、对于反对公民取得更多土地权利原因的几点反驳

关于国家为何要把土地的多有权集中在手中，笔者认为当政者考虑最多应该是两个方面的问题。一个是土地兼并，若给予公民更多的土地权利，允许自由买卖，土地若是发生兼并，一旦产生了大量的失地农民，引起中国古代王朝周期性兴衰更替的社会动荡会不会出现在当今的社会。二就是前文提到的国家效率的问题，我国这些年大规模的基础设施建设如修建高速铁路、高速公路等，一个很重要的前提就是相对于实行土地私有化的国家来说，土地能够更容易的征收上来，所以这在很大程度上来说，确实就是我们国家建设效率的来源。

（一）对“土地兼并”原因的反驳

首先是土地兼并的问题，对于是不是由于土地兼并导致了古代封建王朝的周期性的社会大动乱，很多人是持有肯定意见的。所谓土地兼并，是指国家控制的编户齐民即自耕农、半自耕农转化为佃农土地逐渐集中在少数人手中的过程。

对于我国古代历朝历代的农民战争，绝大部分是发生在我国的北方地区，而北方地区又由以关中地区为最多。关中地区是我国西起大散关，东到函谷关这一带的渭南平原地区。但是就在这样的一个最容易发生社会暴乱的地区，土地的集中度却是非常之低的，可以说是“关中无地主”的这么一种现象。但是关中并不是完全没有租佃关系，但它是全国租佃率最低的地区之一，租佃关系的规模可以说是无足轻重的。

华北地区同样是自耕农的数量占大多数。所以，我们可以得出的结论就是，作为我国古代最容易出现农民起义的华北、关中这一地带，这里的土地集中度并不像我们想象的那么高，也就是说这一地区的土地兼并并不像我国古代南方地区那样，土地集中度非常之高，我国古代南方确实是大地主经济，土地兼并程度远远地超过华北地区。但是我国古代南方发生农民起义的数量确实非常之低的。反观我国古代的北方地区发生的农民起义，同样不是真正意义上是由于土地兼并而引起的，例如秦末时期的陈胜、吴广起义，隋朝末期的瓦岗寨起义，是由于不堪朝廷的徭役负担才被逼反的。

所以通过以上相关内容的简单论述，古代王朝的兴衰并不全是因为土地兼并。土地兼并与爆发的农民起义战争并没有很大的内在必然性的联系。赋予公民更多的土地权利，那么发生土地兼并的可能性就比较大。但是，在这种期间内，政府如果能够更多的减少对于民间的商业社会的浸染；或者是能够更合理的减税让利于民；或者依宪、依法治国，那么其带来的副作用完全可以避免。

（二）对于认为阻碍“国家建设效率”原因的反驳

第二个方面就是关于国家效率的问题。同样是反对给予公民更多的土地权利，但却是两个极端。不同于担心土地兼并所产生的问题，反而恰恰是考虑到若是放权了，那以后土地的购买、兼并会变得异常的艰难。

我国农村社会主题问题在2004年前后的时间发生了一个很大的变化。就是在这之前，主要是农民不愿意缴纳征收的粮食以及相关的税费。在2004年之后，这一主题随着农业税的取消，以及国家大规模的城镇化建设和房地产市场的火热，就被切换为了主要是征收土地的问题。这样一个主题的切换，带来的后果就是那几年经常诸见报端的为了土地，公民所进行的维权抗争，所以以这个观点反对给予公民更多的土地权利就认为，这样一来国家如果想在进行大规模的基础设施投资建设，交易的成本同样的会变得越来越高。

对于以上的疑问，笔者将从两个方面来说明一下。首先是关于其中的有关交易成本问题的论述，交易成本的概念是诺贝尔经济学奖罗纳德·科斯提出来的，主要的论点就是若想让市场的效率变得更高，交易的成本就要变的低，若给予了公民更多的土地权利的话，交易成本会越来越高。这样的一个逻辑也是没有问题的，但是科斯先生所提出的交易成本概念是有前提条件的，那就是交易者需要在拥有完全的产权和能够自由交易的市场的两个条件下，才会有交易成本的问题，我国目前的情况是这两个方面的条件都是不符合的，把农民捆绑在土地上，但却不给予相关的产权，是不利于人、地等的流动、流通的。

第二个是，若谈到效率问题，一般普通的情况是不容易分析和说明问题的。我们不妨把这个效率推到极致，也就是怎么才能使效率变得更高呢。那就只能施行古代的那种极权统治了，也就是国家体制，例如秦始皇建长城、隋炀帝修建大运河。把普通的民众征发为奴隶，只要保持他的肉身的正常生活即可，国家免费的来征用其相关的劳力、财产等。这样一来，所谓的“效率”就会变得更高。另外的一位诺贝尔经济学奖得主福格尔先生，就曾论证过在美国南北战争之前南方的奴隶制经济的效率是高于北方的工业经济效率的。但是这样的效率已经不符合当今社会的发展现状。应当在追求效率和个人权利保障之间找到一个平衡点，而不是以追求效率为名侵害个人的权利。

综合上文中的相关论述，得出的几点结论就是。假设能够赋予给公民更多的土地权利的话，并没有想象中的那样会带来非常严重的社会后果和问题。当然土地作为经济生活中最为基本的生产生活要素，牵涉面极为广泛。所以假设国家考虑这个问题，笔者认为也应当分步来进行相关的改革。

结论

伴随着我国新一轮的城镇化进程，土地问题的矛盾将会更加的显性化。赋予公民更多的土地权利并不能够解决所有的问题，但是应当作为破题“土地财政”、“农村社会抗争显性化”等问题的一个考虑的方向。

几十年前的人民公社化改造，将建国初分到农民手中的土地又收归了集体，在很大的程度上让中国人对自己财产权的保障产生了深深的怀疑，土地作为公民财产权的一个基础被掏空。

在十八届三中全会发布的公报中，写道“赋予农民更多的财产权利”，究竟这个表述中的“更多的财产权利”是不是会有“土地权利”这样的一个内容，或者说作为最基础要素的“土地权利”仍然会被排除在外。将是会成为一个影响中国今后发展的重大问题。不仅仅会在很大程度上深刻地影响着我国目前的城乡关系，更是对我国的城市化进程和政策环境的一种重塑。所以，我国的土地制度对于政治、经济、文化等的得失影响是非常值得我们去认真梳理和深入研究的。