我国农村中小学布局调整的反思与对策

摘 要：随着农村学龄人口的变化和城镇化发展的要求，我国先后经历三次较大规模的农村中小学布局调整。农村中小学布局的调整优化了教育资源配置，促进了义务教育均衡发展；同时，也出现了学生上学的距离变远、费用增加、教师负担加重等一系列问题。必须科学规划农村中小学布局、加大投入向农村中小学倾斜、恢复必要的教学点等满足民众对优质教育资源的需求，促进教育均衡发展，建立优质教育均等化服务社会体系。

关键词：农村；中小学；布局调整；教育均衡

中图分类号：G40 文献标识码：A 文章编号：1009-010X（2013）11-0010-04

我国第一次较大规模的农村中小学布局调整以1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布为标志。《义务教育法》规定：县级以上地方人民政府根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素，按照国家有关规定，制定、调整学校设置规划。到2000年，15年期间全国中小学共减少302077个，其中小学减少271449个。[1]第一次调整以撤销或合并薄弱学校为主，努力提高教学质量。第二次较大规模的农村中小学布局调整以2001年国务院发布的《关于基础教育改革与发展的决定》为标志。十年来，全国中小学共减少309026个，其中小学（含教学点）减少302107个，减少幅度达52%。[2] 此次调整以优化教育资源配置为原则，努力实现规模办学。第三次中小学布局调整以教育部在2010年7月29日发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》为标志，在《纲要》中指出：“巩固义务教育普及成果。适应城乡发展需要，合理规划学校布局，办好必要的教学点，方便学生就近入学”以及“率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进”等。为优化教育资源，提高教育质量，各地区再一次推进农村中小学布局调整。这次调整旨在促进城乡教育均衡发展，努力实现教育公平。

然而，在实际调整过程中，由于部分地方不切实际的做法损害了农村受教育者的教育权益并产生了负面影响，已引起社会的广泛关注。不同学者从不同角度对我国的中小学布局调整进行了分析和研究。[3] 2012年9月6日国务院办公厅下发了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》（国办发[2012]48号），要求农村中小学撤并方案要逐级上报省级人民政府审批。同时，规定在完成农村义务教育学校布局专项规划备案之前，暂停农村义务教育学校撤并。本文拟分析我国中小学布局调整中存在的问题，并提出相关对策，以促进教育公平，实现基本公共服务均等化，优化教育资源配置。

一、农村中小学布局调整存在的问题

（一）上学路途远，存在安全隐患

在农村中小学布局调整过程中，大量的农村中小学校和教学点被撤并，导致中小学生上学路途遥远。根据审计署对全国1185个县的农村中小学布局调整专项审计调查结果来看，2006年至2011年，有833个（占70%）县的学校平均服务半径有所增大，其中：初中、小学的服务半径增幅分别为26%、43%，平均达到8.34公里、4.23公里；特别是西部地区270个县的初中、小学服务半径增幅分别为47%、59%，平均达到14.35公里和6.09公里。[4]上学路途消耗体力大，导致学习和在校活动时间相应减少。布局调整使农村中小学的服务半径大幅度增加，随之带来的就是交通问题，而县财政在短期内无法将标准校车配备到位。在审计署调查的1185个县中，有288个县的1702所学校配置了校车。但是，这些学校配置的全部9639辆校车中，有70%存在年检不合格、驾证不相符、无专职管理人员、无逃生锤等安全问题。[5] 还有部分学生自行包租社会车辆上学，由于监管难度大，这些车辆往往车况差，且超载严重，导致交通事故时有发生，对学生的人身安全造成极大安全隐患。

（二）上学费用增加

布局调整后，学生上学路途遥远，不得不住校，给学生家长造成了很大的压力。对学生家长的问卷调查显示，寄宿生的平均住宿费用为111.584元/学期，交通费平均支出为27.794元/月，生活费平均支出为198.786元/月。如果按每年在校十个月计算，与布局调整前的就近入学相比，一个寄宿生家庭每年将新增教育支出近2500元。[6]而且，越是交通不便地区的学生寄宿比例越高，相应的直接教育开支也越多。同时，家庭经济越困难的学生，其家庭相对教育支出也越高，加重了学生家庭的经济负担。

（三）学生辍学率增大

在全国范围开展的中小学布局调整中，中小学校和教学点撤并数量多、减幅大。2000～2006年，全国小学共撤并21万所，小学教学点撤并了一半。其中，西部地区小学及教学点分别减少6.6万所和3.9万个，其减幅相当于在校生减幅的3倍。[7]农村边远山区大规模撤点并校，客观上造成了部分学生上学难、上学远的问题，甚至导致这些地区学生辍学率远高于其他地区。在审计署重点核实的52个县1155所学校，辍学人数由2006年的3963人上升到2011年的8352人，增加了1.1倍。[8]

（四）教师负担增加

由于部分地方中小学的盲目合并，使得有些中心小学不仅没有因为合并而实现教育质量的提升，反而因为学生人数陡然增加，住宿和后勤配套无法及时到位。不少合并后的中心小学班额都在70人以上，有的甚至达到百人。[9] 某县68%合并后的中心小学班额都在60人以上，某镇的小学由17所减为11所后，每班的学生人数由原来的40多人上升到70人左右；10所乡中的班容量平均多达80人。各校的普遍做法是加大班主任或任课教师的工作量，令其承担起管理学生生活和保障学生人身安全的重要责任。老师除了教学，还要照顾住宿生的全面生活起居，极大地加重了教师的负担。

（五）学校教育隐性功能消失

在农村，学校是文化集中的地方，是义务教育、学前教育、成人继续教育的阵地，又是农村社区的文化、教育和娱乐活动中心。教育培养了能够传递价值观、生活方式的社会人，社会人在传递价值观、生活方式的过程中又实现了教育。[10]2011年教师节，温家宝总理在河北省兴隆县六道河中学与教师座谈时指出：“要提高我国整体教育水平，必须加强农村教育这个薄弱环节。学校是乡村的中心，而教师是学校和乡村的灵魂，乡村教育对启迪民智必不可少。”[11]农村中小学校的撤并，使得这些原本就偏远的地方成为教育的荒漠，失去了孩童朗朗的读书声，小山村成为了被教育与文化遗忘的角落，其作为文化、科技、培训中心也相应消失，这不利于我国新农村的建设。

二、中小学布局调整的相关对策

随着经济社会的发展，人们对教育的要求也在不断变化，中小学布局政策也必然会发生相应改变。农村中小学布局是否合理，不仅关系到教育资源的合理配置，而且直接涉及到广大农村中小学学生、家长和教师的切身利益，关系到农村教育能否可持续发展。在其实施过程中，政府特别是教育主管部门起着至关重要的作用。教育主管部门是布局调整政策的制定者，是学校各项经费的核拨者，也是对学校实施各项管理措施的督导者。因此，必须采取切实可行的措施，解决农村中小学布局调整中出现的问题，确保农村中小学生享受基本教育的权利，促进教育公平，努力实现我国优质教育均等化服务社会体系的建立。

（一）科学地规划中小学布局

布局调整政策，不是一个静止的、单方面执行的过程，而是一个动态的、需要各方协调进行的过程。农村中小学布局调整是为了优化农村教育资源配置，实现优质教育资源的共享，促进农村义务教育持续、健康地发展，直接关系到亿万农民的切身利益。我国于2010年发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，在贯彻落实《纲要》时各级政府也制定了地方教育发展规划纲要，不同程度地提到中小学布局调整。然而，实际调整过程中的一些不切实际做法，损害了农村中小学生受教育的权益，已产生了负面影响。

当前我国正处于人口变动时期，人口增长的速度和城乡人口分布较以往已有很大的不同。因此，准确预测学龄人口变动趋势是科学制定农村中小学布局调整规划的前提。而充分尊重撤并学校的师生的意愿，听取当地群众、各界人士、教育专家尤其是利益相关人的意见，则是科学、合理调整中小学布局的基础。县级教育主管部门要将农村中小学布局调整纳入当地经济社会发展总体规划，协调规划、国土、人事、教育、人口、人社、财政等部门，综合人口空间分布、地理交通条件、校舍建筑规模质量、学校服务半径、教师编制结构、财政支出预算、群众承受能力等各项因素，对县域中小学布局进行整体规划设计。要进行深入的社会调研，广泛征求教师、学校管理者、学生、家长、学校所在地行政机构、人大代表、教育专家、学者等意见，综合各方面的意见和建议，从县域的角度去设计中小学布局。对必要的教学点予以保留，最大限度地满足农村边远山区及交通不便地区学生就近入学的需求。

（二）加大财政投入

自农村实行“税费改革”以来，义务教育的财政投入责任已由乡镇政府移交给县级政府，而不少县级财政薄弱，承担义务教育的经费投入有较大难度。2012年，温家宝总理在政府工作报告中，首次提到将教育经费投入占GDP的4%，这是多年来最大的教育经费预算。教育经费的投入还应区别对待，对经济发达地区可采取地区配套的投入方式，对中西部经济欠发达县域应加大对现有中小学校舍、师资、设备的投入，促进薄弱学校的快速发展。省级政府也应向经济欠发达地区重点投入，向安居工程、“六个一”工程重点投入。县级政府应将上级教育经费专款专用，同时，向农村中小学重点投入。在保证各级政府经费投入的同时，应广泛吸收社会民间资金的注入。鼓励社会各界捐资办学，支持国内外慈善机构团体、友好人士投资办学、合作办学和捐资助学。

（三）财政投入适当向农村中小学倾斜

现在农村中小学教育经费是县教育主管部门按全县在校学生数平均分配的方法下拨的。表面上看，农村中小学与城镇中小学获得同样的教育经费，但实际上并不相同。城镇学校因地理位置的原因，有的有大量的门面房出租，有可观的教育经费赞助，有无形的择校费。同时，农村中小学在教育资源配备、固定资产投入、教学科研氛围等方面无法与城镇中小学相比。因此，应改变教育经费单纯按在校学生平均分配的方法，应尽可能向交通不便的地区、湖区和贫困地区倾斜。在制定义务教育学校基本拨款标准的基础上，对于边远地区规模较小的学校或教学点，应设立最低标准，给予教学维持经费的基本保障。同时，在教学设备购置、校园教室建设、体育设施添置等，都应加大对薄弱学校、欠发达乡镇学校的支持力度。

江苏省在2012年11月出台了《关于深入推进义务教育优质均衡发展的意见》，实施学校提升工程，加大对农村学校和办学点的扶持力度，强化校舍场地、仪器设备、师资队伍等方面的建设，同时，切实提高农村教师待遇。

（四）加强县域内教师流动

教师是学校教育工作的主力，是实现区域义务教育均衡发展的关键因素。在我国中小学教职工配备标准中，城市初中是1∶13，而农村初中是1∶18，城市小学是1∶19，而农村小学是1∶23，可见农村中小学教师在配备标准上就比城市中小学少。加之城市在生活便利、个人发展空间、子女教育等问题上的优势，导致更多的教师愿意到城市中小学任教。城镇中小学在校园环境、专用教室和办公用房配备、教学仪器设备的购置、经费投入和教师的学历、职称、教学与科研能力及学校的整体氛围都优越于农村中小学。为促进教育均衡发展，提升农村中小学教育水平，应加强教师流动，让更多的优秀教师到农村中小学任教。城镇教师到农村中小学任教不仅仅是个人教学方法的展现，更多是镇市学校教学理念的传输。同样，农村教师在城镇学校进行交流，不仅促进教师个人教学能力的提升，更能增强城镇学校教学、科研氛围的辐射效应。

（五）学校、教学点的恢复与新增

中小学布局调整是一个动态的过程，是一个科学合理的建设过程。在布局调整过程中，并不是一味地撤并。由于学龄人口的减少、城镇化建设的影响，一些农村中小学校的撤并是必然的。但在新城区、经济开发区建设过程中，特别是当今城市向外扩张的过程中，应及时根据居住人口密度规划设立新的中小学。同时，对山区、牧区、少数民族地区、贫困地区及部分反应比较大、撤并不当的地区，确需恢复的学校或教学点，应及时予以恢复，并选派优秀教师支教任教，鼓励大学生到农村去支教。配足配齐教学设备和体育设施，满足人民对基础教育的基本需求。

（六）闲置校舍的合理利用

在农村中小学布局调整过程中，大量的农村中小学被撤并。撤并后的农村中小学的校舍部分被拍卖处置，处置经费作为新学校建设经费；还有部分农村校舍被闲置。从经费的来源来看，农村中小学的建设主要依靠征收教育附加费，因此，农村中小学作为集体资产，其所有权应属于相应的集体。在农村，发展学前教育是对农村基础教育的一个拓展。使农村儿童享受早期教育，既能确保教育公平，又有助于培育乡村文化。发展“联村学前教育”的模式，选择学前儿童较多的村，将空置的村小学改造为幼儿园，招聘幼儿教师任教，既避免因布局调整造成校舍空置的浪费，也使农村基础教育结构更加完善[12]。闲置的农村中学还可以举办函授学校和成人职业培训，充分发挥职业教育和职业培训的作用，这对新农村建设和城镇化建设有着很大的促进作用。

中小学布局调整是一项庞大而又复杂的工程，其主导权在各级政府。在为人民办教育、教育优先发展的指导思想下，各级政府应加大投入，促进教育现代化、教育资源均衡化发展，从而促进教育教学质量的提高，办好人民满意的教育。

参考文献：

[1]中国教育年鉴编辑部.中国教育年鉴[M].北京：人民教育出版社， 1984～2000年.

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[6]贾勇宏.农村中小学布局调整中的弱势伤害与补偿-基于全国9省（区）的调查[J].教育发展研究，2012，21：22～29.

[7]伊 凡，曾旭萍.农村中小学布局调整的问题与对策[J].中小学校长，2009，5：31～35.

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[12]杨慧捷.农村中小学布局调整浅析[J].中国东盟博览，2013，3：60～61.