地方财政在湿地保护项目中的问题探究

张玥

摘要：湿地保护具有显著的外部经济性，地方财政在环境保护方面存在着资金不足、意识不高等问题。本文以临济湿地为例给出资金来源渠道及资金使用效率分析方式的建议。

关键词：湿地；财政支出；转移支付；专项资金

近年来，我国的国民经济飞速发展，人民生活水平逐步提高。经济的迅速发展带来了一系列的环境问题。行政执法手段并不能给环境治理带来全面明显的作用，因此应综合运用财政手段，促进环境保证工作的推进。笔者于2012年通过走访调研、搜集资料等方式搜集了关于四川省邛崃临济湿地的保护情况，在此基础上对地方政府环境保护工作的开展提出建议。

一、湿地的基本情况

临济湿地位于邛崃市平乐镇，距成都市10公里，距天台山国家森林公园20公里，与平乐古镇相连紧密。临济湿地面积为1066.7公顷，是成都市周边面积较大的一块湿地。其所在地区为平原和丘陵，平原以“下湿田”为主，丘陵地区土地肥沃，含磷量高。

因为历史原因，临济湿地的主要产业是农业。该湿地的地质并不适合农作物生长，农业单位产量一直处于非常低的水平。有些村民通过填埋的方式盖房居住，房屋的质量和安全得不到保障。村民的环保意识单薄，对土地所有权的高度维权意识造成了临济湿地持续破坏性开发。

2009年社会各界专家就已经提出应该及时对临济湿地进行保护并尽快退耕还泽，但至今这块地依然在排水农耕。没有及时地对湿地进行保护原因除了当地政府、群众的湿地保护意识不强外，资金筹集困难也是地方政府难以推进保护项目的重要因素。

二、湿地建设资金预算情况

2009年湿地建设项目规划中指出，临济湿地建设主要对现有的500亩湿地进行生态恢复，同时对现有的8000亩“下湿田”进行退耕还泽，恢复原有的湿地生态系统，将其打造为一个湿地生态公园。

湿地建设总投资合计1.67亿元。其中，湿地恢复工程需9600万元，占总投资的57.4%；基础设施需660万元，占总投资的3%；产业园区建设需500万元，占总投资的2.9%。在整个项目中，前期恢复工程的所需资金量大，占比高。目前恢复工程资金未能到位，保护项目迟迟未能动工。

三、湿地项目保护资金筹措建议

湿地是天然或人工形成的沼泽地等有静止或流动水体的成片浅水区，与森林、海洋并称全球三大生态系统。湿地面积仅占地球表面的6%，却为20%以上的动植物提供了生存环境。由于对动植物生存及气候的良性影响，所以湿地被人们称之为“地球之肾”，大多数湿地被列为自然保护区。

我国湿地面积占世界湿地面积的10%，居亚洲第一位、世界第四位。虽然我国拥有如此珍贵的湿地资源，但是湿地保护却起步较晚。面对湿地破坏的不可逆性，近年来各方都在积极展开宣传和保护工作。思想意识和保护机制的落后是目前湿地保护存在的重要问题。

湿地恢复及建设工程是一个投入大且回报期长的项目，合理组织资金是保障项目工程科学、持续进行的基础。

（一）初期恢复保护工程

1.初期投入应以财政投入为主，民间资金为辅

湿地保护及恢复建设工作属于环境治理工作，因为环境治理具有投入资金大、限长、回报小的特点，具有显著的外部经济性，符合公共产品的特点。公共财政就是为社会提供公共产品与公共服务的政府分配行为，是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制，其主要目的就是满足社会公共需要和弥补“市场失效”的缺陷。为此，湿地保护工程应由公共财政承担。

（1）中央财政应建立专项项目资金

2006年，环境保护支出被正式纳入国家财政预算。财政预算设立了“211环境保护”科目。该科目划分详细，涵盖了基本的污染防治和生态保护的内容，但是这项支出在庞大的环境保护支出中显得尤为微小。所以，省级财政应该考虑增加环境保护专项资金。

环境保护专项资金是指环保部分依法征收并纳入财政预算的排污费以财政预算安排的其他资金，是部门开展生态补偿的重要形式。在临济湿地退耕还泽的工程中可以加大对该项专项资金的扶持，制定专项资金管理办法。

（2）强化财政转移支付制度在环境保护中的作用

财政转移支付是以各级政府质监所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。我国财政呈现出明显的地方性差异。身处我国西南地区的县级财政已是捉襟见肘，乡镇财政几乎无力开展环境保护项目。然而，我国大多数急需保护的湿地处在乡镇一级的管辖中，所以国家应该建立针对环境保护的专项转移支付制度，将项目具体化以提高转移支付的效率。

（3）寻求世界自然基金会的帮助

湿地保护符合WWF（世界自然基金会）遏制地球自然环境恶化、创造人类与自然和谐相处的未来的宗旨。应以WWF为平台，获取更多的社会关注，扩大保护临济湿地的影响力，募集保护项目资金。该部分资金应与财政资金相结合，完成恢复生态原貌的初期工程，阻止生态环境继续恶化。WWF的基金支持项目较多，但只能作为环境保护的辅助资金。

2.财政支出应适用“最低成本选择法”

财政支出应遵从效率原则。财政支出效率分析方式有“成本-效益”分析法，最低成本选择法及公共劳务收费法三种。临济湿地的初期恢复工程建议采用“最低成本选择法”。

湿地恢复工程的前期资金投入量大、回报期长，且社会效益不易计量。可以编制湿地恢复的财政支出备选方案，对备选方案进行经济分析。在进行经济分析时，只计算备选方案的有形成本，而不用货币计算备选方案支出的货币效益并以成本最低为原则结合当地社会经济需要择优选择。

（二）中后期保护发展工程

近年来，金融危机效益持续发酵，我国金融市场及经济环境也受到了一定的影响，地方财政部门的财政收支平衡问题较为严重。湿地的恢复和保护资金长时间依靠地方财政支持是不现实的。所以，如何在中后期工程中引入市场化资金的同时调整财政支出、让资金使用更符合实际是急需讨论的问题。

1.加强财政调控，引入市场化资金

从2007年至今的财政支出规模看来，环境保护支出总量呈上升趋势。从环境支出结构来看，地方政府支出占比很高。地方政府财力有限，且需要担负的责任众多。要解决这个燃眉之急，需要及时引入民间资本。

2.财政支出应适用“成本-效益分析法”

对于中后期的保护工程，地方财政可以有两种选择。一是财政资金逐步退出临济湿地建设，将湿地开发建设交给民间资本，政府部门的职责还原到监管、服务领域。二是财政支出变更为“成本-效益”分析法，其成本的确定方式如下。

（1）订备选方案（3～5个）。

（2）计算备选方案的成本效益及比率并排序。

（3）选择实施方案。

（4）根据地方政府财力状况选择最佳组合。

（5）对选定的组合进行机会成本分析，确定支出项目。

参考文献：

[1] 王国清，马骁，程谦.财政学[M].北京：高等教育出版社，2010.

[2] 吴春莲.新时期我国地方财政紧张的思考与对策分析[J].时代金融，2012（33）.

（作者单位：成都职业技术学院）