国际文化产业财政政策比较与借鉴

叶菊华

摘要：本文选取英国、美国、法国、韩国和日本作为参照国，分析这5个国家文化产业发展的财政政策，指出加快文化管理体制改革、加大对非营利文化产业的财政投入、加强对营利性文化产业的优惠力度、重视文化产业人才培养工作以及支持文化产业技术创新应是我国文化产业发展的财政着力点。

关键词：国际文化产业；财政政策；借鉴

美、英、法、韩、日5个国家的文化产业财政政策既有相同点，也有自身独有的特色，无所谓好坏，只有适合与不适合。我国文化产业还处在初级发展阶段，以上5国文化产业发展的财政政策无疑具有借鉴意义。

一、发达国家财政政策比较分析

（一）美国模式：市场导向型—财政隐性支持

第一，美国没有专门的文化产业管理机构和文化产业政策，文化产业财政投入隐性且分散。美国政府对文化产业的直接投资很少，但这并不表示美国政府的文化投入少，因为美国政府对文化产业的投入大多是隐形的、间接的，无法准确估算。例如，占美国文化预算43%的社会捐赠背后，是政府的免税政策。美国著名的“501（c）（3）”条款，对向非营利文化机构的捐赠的个人和企业实行销售税和财产税的减免优惠，甚至在其寄发宣传广告等邮件时也给予减免60%邮资的优惠。如果将美国政府每年为鼓励社会捐赠文化而减少的税收收入也列入文化投入，大概有280亿到500亿美元的投入。这一数字十分庞大。第二，美国文化产业的财政投入主要是投向非营利性文化领域。政府对非营利性质的文化艺术团体和公共电台、公共电视台免征所得税。美国文化产业的绝大部分是完全交给市场的，服从“看不见的手”的指挥，非营利性文化领域的范围不是很大，主要包括大多数集中在中心城市的博物馆、国家公园、高雅艺术演出或创作团体、某些特殊部门（宗教组织、专业组织、大学和学术团体等）的出版社、行业协会、展览场馆等。美国对非营利性领域的投入主要是通过基金会如国家艺术基金会、国家人文基金会、博物馆和图书馆学会等组织发放，非营利组织还享有国家税收减免的优惠政策。第三，美国政府有选择有限度地进行财政资助。并非每一个文化部类都能在市场环境里自由发展，美国政府会拿出一部分资金对很难自谋生路的文化产业进行资助。如1967年成立的公共广播公司就是美国政府促成的。美国的国家公园也基本完全靠国家养活。美国政府还常常对一些高雅艺术团体伸出援助之手，但资助度非常有限，通常只占其运营经费的5%左右。

（二）西欧模式：政府主导型—财政显性支持

英法都是文化大国，两国政府均投入巨资发展文化产业。第一，都成立了管理文化产业的专门机构。英国文化媒体体育部掌握中央政府对文化领域投资的最大部分，其管理领域涉及图书馆、博物馆和美术馆，文化遗产保护，旅游业、表演艺术、视觉艺术等。中间管理机构是地方政府及非政府公共文化执行机构，即各类艺术委员会。这类非政府公共文化执行机构负责向政府提供政策咨询，负责文化拨款的具体分配和评估，协助政府制定并具体实施相关政策等。基层地方管理机构是地方董事会、各种行业联合组织，如电影协会、旅游委员会、出版商协会和游戏开发商协会等。上述三级管理机构，各自相互独立，无垂直行政领导关系，但通过制定和执行统一的文化政策，逐级分配和使用文化经费，相互紧密联系在一起。法国文化部包括3个直属部长办公厅的机构（行政总检察署、新闻通讯处、历史委员会）和10个司局（行政总司，发展和国际事务局，法国档案司，法国博物馆司，建筑和文化遗产司，图书和阅览司，造型艺术局，音乐、舞蹈、戏剧和演出司，法语和法国语言总局及国家电影中心）。其主要职能是制定文化政策和法规；编制年度文化预算并上报议会审批；管理和使用文化经费；保护文化遗产；领导和管理国家重点文化设施、文艺团体和艺术院校；促进艺术创作和文化普及等。第二，财政直接投入大。2011～2012财年，英国政府文化预计投入达16.56亿英镑，而法国文化部和其他政府部门均有文化预算，光文化部预算2010年就达到29.21亿欧元。

英法两国财政政策也有不同之处：第一，预算经费来源不同。英国文化预算除了政府自有资金外，其中很重要的一部分就是英国彩票收入，每年有一大批文化项目依赖彩票得以实现。英国国家彩票为文化创意产业设立了专门的基金——“美好事业”基金。从1994年起，英国国家彩票每周为“美好事业”积累约3000万英镑的资金，累计起来资金总额已高达280亿英镑。其中，艺术、体育、遗产保护项目占基金比例都为18%。在伦敦奥运会的鼓舞和感召下，英国政府为加大对文创产业的支持力度还规定，自2012年4月至2013年3月，将艺术、体育及遗产保护项目占“美好事业“基金的比例提升为20%。而法国文化预算则主要来自于法国政府的自有资金（主要是税收收入）。2013年法国文化通讯部的预算为74亿欧元。与英国不同的是，法国除了文化部有文化预算外，其他政府部门也有不菲的文化预算。2004年，其他部门文化预算具体为法国国家教育部181630万欧元、国防部3020万欧元、司法部1800万欧元、体育部2000万欧元、总理事务总务部56360万欧元等。这点区别于英国。第二，文化管理方式不同。英国文化管理的最大特色就是“一臂之距”的文化管理模式。所谓“一臂之距”就是中央政府部门在其与接收拨款的文化艺术团体和机构之间，设置了一级作为中介的非政府公共机构，政府将资金拨给这些非政府公共机构，由非政府公共机构负责资金的具体发放。而法国政府的文化财政资助采取直接拨款的方式，其文化管理模式是文化部拥有直属艺术团体和在各地方派驻官员的管理体制。法国文化部也加快了“地方分权”和“外省化”步伐，目前法国区、省和市级地方政府已经能够管理三分之二的国家文化投资了。第三，营利性文化资助方式不同。英国对营利性文化产业采取税收优惠等间接支持方式，而法国除了有税收优惠外还进行广泛直接投资。

（三）东亚模式：政府推动型—财政强力支持

日本和韩国都强调“文化立国”，两国政府都给予文化产业强大的政策保证和资金支持。第一，提出明确的发展规划。日本和韩国两国政府将文化发展上升到国家战略高度上来考虑，制定了明确的文化产业发展规划。如日本政府2003年针对旅游业制定观光立国战略，计划2010年让到日本旅游的外国游客达到1000万人。而韩国政府则通过设立文化产业机构来促进文化产业发展。如针对游戏产业的“游戏综合支援中心”等。两国政府还出台了一系列法律法规促进文化产业发展。如韩国就制定了《文化产业振兴基本法》、《著作权法》、《电影振兴法》、《影像振兴基本法》、《地区报业发展支持基本法》、《出版及印刷振兴法》等等。日本制定了《著作权管理法》、《文化艺术振兴基本法》、《知识产权基本法》、《信息技术基本法》、《文化产业促进法》等等。各种法律法规从不同的角度对两国文化产业发展的财政支持作出了不同程度的规定。第二，重视教育投入。重视教育是许多东亚国家的传统，日本与韩国也不例外，两国都非常重视文化产业人才的培育工作。韩国政府的教育投资占整个政府预算的五分之一，高居世界前列。韩国政府对网游、动漫、影视等人才的培养更是不遗余力，如韩国288家设有IT相关学位的大学中，其中有10家大学的游戏专业和研究院是由政府制定赞助的。日本除了注重国内文化人才的培养，还注重培养外国在日人才，通过各种各样的大奖赛为国外在日文化产业人才提供支持。另外，日本还注重培育文化人才的国际化发展。日本外务省还授予一些动画作家“动画形象大使”的称号，并协助这些人的作品在全球放映；经常出资派遣年轻的艺术家去海外留学，促进了日本文化产业人才的积蓄和壮大。

二、对我国的借鉴与启示

（一）加快文化管理体制改革

第一，我国文化产业管理政出多门，管理多头不利于形成文化产业发展的统一市场。这一点要借鉴法国的经验，将原属各部门的文化管理权限集中起来，成立一个统管文化产业发展的机构，并明确其文化产业资金的管理和使用权。第二，我国文化产业与文化事业区分不明，政府文化管理越位和缺位并存。这点我们要学习韩日经验，对文化行业进行分类，政府财政支持有进有退。应属市场化发展的文化企业，政府应适时放开，必要时给予资金和税收等优惠政策支持，而公益性文化事业的发展政府应该当仁不让。

（二）加大对非营利文化产业的财政投入

非营利性文化产业对国家和民族的发展意义重大，政府必须承担发展非营利文化事业的责任。要借鉴欧美经验，加大对非营利性文化事业的投入力度。加大对博物馆、图书馆、美术馆、文化馆以及文化基础科学研究等公益机构的财政支持，充分发挥其文化外部性作用；要借鉴英国经验，改进文化财政资金的使用效率，要改人头投资为项目投资，并协调政府、文化团体和文化中介组织的关系，充分发挥非政府文化中介组织对财政资金的监督作用；要借鉴美国经验，采取税收手段如文化捐赠免税、遗产税、增值税减免等方式鼓励社会力量对非营利文化产业的赞助和捐赠。

（三）加强对营利性文化产业的优惠力度

营利性文化产业是文化产业的主力军，政府对其发展应该提供各种便利。我国营利性文化企业由于发展历史较短，企业规模较小，市场竞争能力弱，急需政府的强力支持。一是要为中小型文化企业提供融资平台，这点可以学习法国的经验，政府出资建立特殊担保基金，为企业融资提供保障，促进微观文化主体的发展。二是要提供税费优惠，这点可以学习英国和美国，设立文化产业差别税率和文化产业收费减免政策扶持非营利文化企业发展。三是财政投资。这点可以学习韩国，建立“投资组合”，以财政资金撬动社会资金投资营利性文化产业，培育多元化文化市场主体。

（四）重视文化产业人才培养工作

其实重视文化人才培育是各文化产业大国通行的做法，其中尤以韩日为最。一要注重与高等院校合作培育文化人才，通过在高校设立文化产业相关课程，培养文化产业高中级管理人才和技术人才；二要加强文化产业人才的海外交流，既要采取优惠措施，吸引海外人才投身于本国文化产业，又要加强本国人才的国际文化意识；三要建立文化产业人才奖励机制，充分调动文化产业人才的积极性。

（五）重点支持文化产业技术创新

美国成为世界上文化最强大的国家，与其重视技术创新是分不开的。对文化产业核心技术的开发，财政要直接投资，对研发共性技术的合作组织要实行公共技术采购、财政补贴等方式。

参考文献：

[1]李景源，陈威主编.中国公共文化服务发展报告（2009）[M].北京：社会科学文献出版社，2009.

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[3]http：//www.zhcw.com/xinwen/quan

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[4]王眉.法国公布2013年文化预算方[N].中国文化报，2012-10-15.

[5]陈志楣，冯梅，郭毅著.中国文化产业发展的财政支持研究[M].北京：经济科学出版社，2008.

（作者单位：湖南涉外经济学院商学部）