政府购买服务：社区工作的发展路径

徐盈艳

摘 要：政府购买公共服务是社区工作发展的重要路径，是现阶段社会管理创新的重要方面。我国从1980年代开始的社区建设，以国家治理为中心，强调社区行政建设。而社区工作发展更强调政府与非营利组织的合作共建，政府购买服务即强调合作关系。在政府与社区组织合作的过程中，要注重社会工作的本土化，加大资金投入，着重社区发展。

关键词：政府购买服务；社区工作；非营利组织

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）08-0171-02

改革开放以来，我国经济体制从计划经济转向市场经济，基层社区的管理体制亦从原先的单位制转向社区制，社区所承担的功能越来越多。在20世纪90年代以来，经济的纵深发展带来的城市化加速、市场化覆盖范围扩大等宏观环境的结构性变化更加导致了基层问题频发、整合弱化等影响城市社区居民的重要状况，在社区邻里中，传统邻里在城市化下逐渐消失，人情淡漠，居民社区参与率亦偏低，这将我国如何整合都市社区的议题提上了日程。

在1989年民政部将“社区建设”的概念运用到民政工作之后，我国的社区重建事业亦蒸蒸日上，推动社区建设的社区工作成为解决我国从计划转向市场这个转型过程中出现的社会问题的重要途径。但在10多年期间，我国主要推行的是由政府主导的自上而下的工作范式，主要任务在于居委会的发展，强调在政府的领导及控制之下居委会推行的行政工作。这虽然一定程度上促进了政府与居民的参与和互动，但却使社区成为政府的治理单元，而非居民共同参与的场所。这与社区工作强调居民共同参与的理念是不一致的，在这种政策背景下，社区问题虽得到了缓解，却未得到根本改善。

在社区中，社会工作被认为是解决社区问题的关键职业，在10多年的社区建设实践遭遇挫折后，社会工作的专业化则被认为是解决社会病痛的一剂良药。为了应对这种职业化和专业化的需求，社会工作专业开始在高校大规模扩招，为我国进一步改革社区工作奠定了人才基础，同时进一步推动了社区工作的专业化发展。在实践操作中，上海、广州、深圳等大城市积极推行政府购买社区服务试点，通过政府与社会组织合作的方式，更有效地开展社区服务，逐步改变以往社区建设以政府为绝对主导的局面。在上述条件的推动下，我国正在逐步走出一条具有本土特色的政府购买服务下的社区工作道路。

在对上海、广州、深圳的社区工作实践总结过程中，我们认为，政府购买服务的拓展是社区工作发展的可行路径，但我国现阶段采取的社区工作模式主要借鉴西方及港台的经验，呈现出不同程度的本土化不足问题。社会、经济、文化等制度的不同意味着我们必须考虑与本土相结合的社区工作模式。所以，本文主要先回顾西方背景下政府购买服务的情况，在此基础上以广州、深圳等地的实践为例，讨论现阶段政府购买服务下的社区工作开展情况。

一、西方政府购买服务下的社区工作开展

社区工作是指一个以社区为依托解决社区问题的社会过程，它也是一种综合运用的社会工作手法，强调专业技术的运用，并企图达成满足社区需要、整合社区资源的、提高居民自身解决问题的能力及改善居民与外在的社区、政府之间的关系的目标。在西方社区工作的发展中，政府购买服务起到了很大的作用。

首先，社区工作的起点要追溯到19世纪晚期。当时，欧美发达国家相继完成工业革命，城市社会问题频发，英国、美国政府纷纷成立慈善组织和会社救济社区中的穷人，在城市的贫民窟建立安置所，社区工作开始萌芽。

1930年代，社会工作开始专业化，但主要以个案工作为主体，社区工作只是停留在资源的整合、资源的协调等角色上，并未大规模发展。

1950年代，政府购买服务逐步加大，社区工作开始走向前台。主要是由于原先的殖民地国家解放后，开始思考如何解决贫困、落后问题。社区工作作为一种提倡公民互助合作、通过社区教育等手段提升居民素质的工作方法受到重视。

1960年代是社区工作发展的黄金时期。政府为了解决经济停滞带来的种种社会问题，全面推行政府购买社区工作服务，大幅度地推动了社区工作的发展，促进了本身专业化的进程。1962年社区工作被正式认可为社会工作三大工作方法之一。

1960年代之后政府购买社区服务逐步制度化。英、美等国出台了一系列的政府购买社区工作服务的规章制度。英国政府在1989年颁布的《为病人服务》和《公共照顾》白皮书中鼓励社区志愿者服务组织承包政府服务，在实施过程中就包含了社区工作中重要的模式——社区照顾。1970年代以后，美国采取政府与私营机构、非营利组织之间“购买服务合同”的方式进行一系列的政府购买社区养老服务，由联邦卫生部资助社区服务项目，向有需要的家庭提供。该项目由15个社区NGO承包。除此之外，美国购买服务还涉及医疗服务、民事纠纷调解、青少年服务、解决社区问题的“点子服务”等社区工作的主要内容。香港政府在1979年发表了“进入八十年代的社会福利”白皮书稳固了社会福利的基础，政府购买社区服务逐步成了常识，而1991年发表的《跨越九十年代香港社会福利白皮书》更是将这种模式推广开来。英、美和香港三地的政府购买社区工作服务成为我国开展政府购买社区工作服务可以借鉴的重要經验。

二、中国社区工作的发展

（一）20世纪90年代以来的社区工作状况

20世纪90年代以来，我国的社区工作主要从社区规划、社区组织等观点来看待社区的发展，主要有两个方面：

其一，社区工作被视为社区治理的一种手段，强调国家对社区基层的管理，社区建设主要是在居委会的层面上加强政府对基层的控制能力，以及促进居民的社会参与。在这种方法模式中，上海模式是一个比较典型的模式，但是是以政府在社区中的组织架构为主体分析的。

其二，强调居民组织自治的兴起以及街道政治、政府的逐步放权，这反映了以居委会等组织为主体的社区建设活动的开展步骤，是1990年代以来社区建设的主要特征。

这两个方面概述了我国国家主导下的社区建设运动的开展，以培育居委会为重要内容，使其发展壮大，成为国家为居民提供服务的直接主体。这反映了20世纪90年代及2000年代初期政府主导下的社区工作模式或政府本身在社区推行的社区建设活动，是具有中国特色的社区组织模式，由政府推动社区工作的发展，政府为社区建设与发展、社区服务的直接提供者与服务者，而非社会组织、非营利组织的培育者与社区服务的监督者与评估者。在这种社区组织模式中，社区组织并没有完成增强个人参与、提高社会整合力的任务，社区工作者沦落为简单的行政工作者，未能发挥其社区组织模式中社区工作者、倡导者、协调者的重要角色。

在社区建设过程中，居委会作为社区组织的主体，扮演着社区工作服务主导者的角色，实质上成为政府的代言人，从事大量的行政工作，而未能提供充分的社区服务，使政府最终深陷社区问题的泥潭中，不能抽身扮演执法者、监督者的角色。因此，最近几年来政府开始通过购买社区服务的形式展开社区工作，整合社区居民自身的力量解决社区问题。

（二）政府购买服务下的社区工作：效果及问题

所谓的政府购买服务是指一种政府提供公共服务的新方式，通过政府委托、签订合同、评估管理等阶段引入社会力量进行公共服务的生产和提供，这改变了以往政府一担挑的状况。政府成为公共服务的购买者，民间组织是服务的提供者，而公民则是服务的接受者。

在政府购买服务下社区工作发生的变化主要体现在以下几个方面：首先，政府购买社区服务意味着政府逐步从社区服务的直接提供者转化为间接提供者，政府作为购买者，主要起监督作用，而不直接参与，这就有利于政府逐步从基层社区中退出，缓解政府在基层的压力；其次，政府购买社区服务使政府不需直接面对社区居民，这就在政府与居民之间建设一道缓冲带，使社区矛盾不直接指向政府；第三，社区组织成为提供服务的主体，合法化的地位和资金的注入使其快速发展，从而改变了原先以居委会为主体的社区组织结构体系，逐步从单元化组织格局转变为多元组织格局。政府购买社区服务是政府从基层统治向基层治理转变的要求，充分发挥了民间组织的优势，能够较好克服政府失灵、市场失灵，从而促进社区和谐发展。在社区工作模式方面，最为直接的转变是从自上而下的社区组织模式转化为自下而上、与政府平行的社区组织模式，社区照顾模式亦从以政府为主体转化为以民间组织为主体。

这种模式的转变在一定程度上体现了社区工作立足于社区的理念，其意图在于培育社区、解决社区问题、促进社区参与，而非原先社区建设模式所导致的将社区作为治理单元。在中国，近年来虽然积极向西方学习，积极打造“小政府、大社会”，努力推进政府购买社区服务，但由于经济、政治及文化体制的不同，却出现了与西方不同的社区工作模式，如上海模式主要是上海市政府办NGO以购买社区服务，NGO隶属于政府，这严重消解了政府购买社区服务的优势；而深圳模式虽然在形式上政府与NGO合作，但社区工作者还是摆脱不了烦琐的行政事务。这说明上海、深圳两地的政府购买社区服务并没有完全从原先的社区建设的视角中脱离开来，虽有一定成就，但也遇到很多阻碍，如政府的干预、社工专业化发展不顺利等。

与上述社区工作实践相比较，广州虽与上海、深圳有共同的宏观社会结构背景，但在这两年来走出了不同的道路。2009年，广州市委、市政府发布《中共广州市委广州市人民政府关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的意见》，将家庭及儿童、老年、青少年、残疾人服务、社区发展、社区矫正、劳动关系协调、就业培训等八大类社会服务项目进行政府购买服务试点，大力推广香港经验，在这过程中民间运作得到了充分肯定。近年来，广州社区工作的发展亦激起了学界的讨论和认可，“广州社工”作为一个品牌被提炼了出来。《“5.12”汶川大地震社工介入灾后重建的调研报告——以映秀为例》、《社会工作者在灾后重建中的行动策略和角色定位：以汶川县映秀镇广州社会工作站为例》、《社会工作：通向能力建设的助人自助——以广州社工参与灾后恢复重建的行动为例》等文章为我们展示了在支援汶川灾区中广州社工开创了具有广州特色的社区工作路线，体现了高校与政府的平行合作模式，其中社区工作者发挥了较大的主观能动性；在城市社区实践中，政府购买的农村社区建设项目、海珠区“青年地带”项目、北京街社区居家养老项目、荔湾区社区矫治项目、逢源街青年项目、展能项目等如火如荼地开展，社区工作实践经验有了相当多的积累。

经验总结是重要的，但在社区工作过程中，亦出现了诸多问题。首先，在20世纪90年代以来推行社区建设过程中，街道、居委会等成为社区服务提供的主体，而广州市政府购买服务则要求通过民间组织提供服务，这就出现了街道、居委会和民间组织等提供服务的冲突，某些街道办事处和居委会并不配合民间组织的运作需求，使民间组织很难较好整合社区资源。其次，政府购买服务过程中政府与民间组织的关系不稳定，项目的运作不具有较为明确的持续性，政府购买服务，意味着政府是买家，在传统意义上的政府治理下，民间组织得服从政府的安排，但政府购买服务的理念则要求二者的平行关系，这在广州本土实践中还不确定。再次，政府购买服务下的社区工作服务评估指标有差异，尚未有一套比较明确的评估指标体系，对民间组织运作的评估具有一定的随意性，如社区居民认为某组织的运作较为规范，为居民提供了专业的社区服务，但政府却认为其所提供的服务不合格，直接导致该组织运作出现了困难。

三、讨论：借鉴经验、转变思维、加大投入，推进社区工作建设

前面我们描述了中国在经济转型的背景下社区工作的发展历程，表现出了与西方社会的强烈不同。在借鉴西方先进经验的基础上，我们必须立足于中国的基本国情，即中国的转型背景，将问题的解决思路落到社区身上，这就要政府推行社区建设，培育社区，在基层建立起矛盾的缓冲带，这是社会稳定的根本保证。

但在社区建设过程中，国家的强控制并没有消失，社区建设最终成为国家治理的工具，而非立足于培育社区，导致了社区组织行政化、社区参与弱化等问题的产生。为了解决这些问题，各地政府纷纷发出向发达国家、地区学习社区工作经验的通知，并进行试点。但在尝试过程中，我们发现，行政干预、社区工作异化等问题都不同程度地存在，政府与民间组织的关系还没有调整过来，政府仍然维持着原先强控制的理念。民间组织的发育不力是现在社区问题频发的另一重要原因。

鉴于此，笔者认为：首先，必须合理调整政府与民间组织的关系，这是社区工作良性发展的重要结构性条件。政府必须放宽对居委会、非营利组织等社区组织的管治，建立一种平行合作的关系，政府不再是社区的统治者，而是社区治理中的一个行动主体，与社区组织、居民等其他主体一道，做好社区发展工作。

其次，必须对西方社区工作理论有批判性地借鉴。这些理论是在西方语境下发展出来的，并不一定完全适用于中国情境，所以在引入的时候要考虑更多本土社会关系的促进和制约，这才是社区工作得以生存和发展的土壤。

再次，归根到底，政府对于社区工作的投入是社区工作发展的保证，但不是唯一的。在政府购买服务的同时，必须引入多元化的社会力量进行社区治理，尽量摆脱政府在社区中独大的局面。

[责任编辑 王 佳]