民事诉讼简易程序的再完善

宋朝武

（中国政法大学，北京 100088）

2003年《简易程序规定》的颁布应当说对简易程序的系统化完善具有十分重要的意义。该规定根据简易程序强调效率的特点，在起诉方式、送达方式、传唤方式、庭审程序及诉讼文书的简化等方面，较之以往相关立法做出了突破性规定。2012年全国人民代表大会常务委员会《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》增加了当事人双方可以约定适用简易程序及简便传唤等规定，但是，由于相关制度规定的仍然不够完善，所以在司法实践中，简易程序的运行仍障碍重重。

一、我国简易程序运行中存在的问题及原因

（一）适用机构设置不合理，简易程序名难副实

我国《民事诉讼法》最初规定简易程序的立法本意是，简易程序只适用于少量的简单民事案件。在民事案件中，复杂的与简单的案件都只占一小部分，而普通的案件较多，因而立法者希望把适用简易程序审理的案件控制在20%左右①。基于此认识，《民事诉讼法》对简易程序的适用机构未作专门规定，仅规定基层法院和其派出法庭在审理简单民事案件时适用简易程序。因此，基层法院和其派出法庭，依法既可适用普通程序审理一般民事案件，又可适用简易程序审理简单民事案件，具有适用普通程序和简易程序的双重职能。基层法院及其派出法庭这种角色上的重合，或者说审判程序适用界限的不明确，导致在司法实践中普通程序与简易程序经常混用。此外，在简易程序中，还有法官“对当事人全是普通程序要求，对自己则都是简易程序的要求”②。由此，不仅增加了当事人的负担，更使简易程序简便易行的特点难以体现，简易程序空具其名。目前，有关统计资料显示，在我国基层法院审理的民事案件中适用简易程序的占了90%以上③。此状况与“希望把适用简易程序审理的案件控制在20%左右”的立法初衷已完全不相符。上文已述，民事案件中能算得上简单的案件其实只占少数。因此，笔者有理由认为，目前在我国基层法院适用简易程序审理的大多数案件，可能都存在着徒具简易程序之名，即除采取独任审判之外，其余与普通程序无实质区别，未能真正实现程序简化目的的情况。究其根源，简易程序适用机构设置不合理应为重要原因之一。

（二）与独任制简单对接，简易程序适用范围被任意扩大

简易程序为了提高效率适用独任制审理案件，这本身并无问题。但是，反过来，独任制是否应与简易程序存在必然对应关系，是一个非常值得深入研究的问题。大陆法系各国基层法院普遍适用独任制，独任法官既可以主持简易程序，也可以主持普通程序④。唯有我国《民事诉讼法》特立独行，将简易程序与独任制简单对接。这一做法造成的不利后果之一就是，随着我国基层法院审理民事案件的数量逐年增加，当普通程序的合议制无法承受办案数量激增的压力时，为使更多的案件能够适用独任制审理，以此变通方式增加办案力量，简易程序的适用范围就被任意扩大了。我国将独任制与简易程序的适用范围等同，其立法本意是限制独任制的适用范围，使其仅适用于少量简单的民事案件。但现实的情况是，有限的司法资源不堪办案压力的重负，因而扩大独任制简易程序的适用范围成为法院首选之策，法官也较少受到当事人权利和诉讼程序的严格控制，由此出现错误和权力滥用的可能性和空间增大，进而导致简易程序的正当性饱受质疑。笔者认为，从我国司法实践的现实需求及世界范围内的发展趋势来讲，简易程序的适用范围固然应当扩大，但实现这一目标的正确做法应是从立法进一步明确简易程序的适用条件入手。

（三）具体程序规定不够完善，简易化、正当化均有待加强

关于简易程序的规定，除《民事诉讼法》在第十三章用5个条文作出专章规定之外，《简易程序规定》用34个条文作出了较为细致的规定。尽管如此，对照上文提到的简易程序90%的适用率非正常现状，可以看到这些规定仍显单薄，简易化和正当化仍有待加强。这主要体现在以下两个方面：

一是简易程序适用范围仍不够明确。《简易程序规定》第一条以“列举式”规定了不得适用简易程序的案件。该条规定与最高人民法院1992年发布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称1992年意见）相比较，并无任何实质性突破，除增加了“共同诉讼中一方或者双方当事人众多的案件”外，其他仅是对原有司法解释的总结概括。而且，这一看似明确的列举排除式规定并未真正解决简易程序适用范围问题的关键，即对究竟哪些案件才是“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件”未作任何突破性规定。尽管1992年意见第一百六十八条对“简单民事案件”曾作出了相应的解释，但将其作为司法标准是远远不够的。这直接导致各地法院对简易程序适用范围的把握极度不统一。例如在甘肃省、贵州省需要高级人民法院一审立案的房地产案件，在珠江三角洲一带则可以由基层人民法院依照简易程序来独任审理⑤。除上述列举规定外，《简易程序规定》第一条第五项还规定了兜底条款，赋予了法院在案件是否应适用简易程序方面更大的自由裁量权。鉴于上文相关司法解释的规定仍存在操作性不强的问题，笔者有理由认为，在当前案件数量激增、司法资源有限的背景下，法院该项自由裁量权的扩大，最终导致的后果可能不是简易程序适用范围的合理确定，而是被肆意扩大。

二是诉讼程序规定不完善。由上文可知，《简易程序规定》相比以前的司法解释，在诉讼程序的规定方面已经有了很大的进步。这些具体诉讼环节的规定对简易程序的简易化和正当化构建起到了十分重要的作用。但这些规定还很难说全面，如对二审案件简易程序的适用问题、调审分离问题、审前程序的完善问题，以及简易程序向普通程序具体转化的情形问题等均未涉及。而这些问题或因关系到简易程序高效率审结案件功能的发挥，或因涉及当事人在简易程序中程序权利保障，故如能进一步完善上述诉讼程序的具体规定，则对于保障简易程序的简易化和正当化，充分发挥简易程序的功能以适应司法实践的现实需求，无疑具有十分重要的意义。

二、简易程序再完善的理论根基与司法实践需求

要正确把握简易程序再完善的方向和方法，在寻得理论支持的同时，将其与司法实践的现实需求进一步相对应，无疑是最为有效的途径之一。

（一）私力救济的广泛存在与进一步扩大当事人接近司法的机会

目前，民间收债在全国都极为平常，而且，在事实上已经形成了一个市场，一个总体来说供给无法满足需求的市场，一个收债人互相竞争并在某种意义上与正式纠纷解决制度（包括司法制度）竞争的市场⑥。民间收债市场的繁荣说明当事人对高效、快捷地解决纠纷仍有强大的需求。这更加有力地说明简易程序在进一步扩大当事人接近司法的机会方面的重要性，进而证明简易程序适用范围的合理扩大与程序的正当简化具有十分重要的现实意义。

（二）重视当事人诉讼成本与诉讼效益相对应以纠正对法院效益的过分偏重

对于当事人来说，如果司法制度不能提供一种使当事人诉讼成本与其所获得的程序利益相适应的程序设置，那么，无论审判能够怎样完美地实现正义，如果付出的代价过于高昂，则人民往往只能放弃通过审判来实现正义的希望⑦。虽然不计诉讼成本得来的“公正”有可能给当事人主观上带来一时的满足，但这种“公正”绝不是理性的公正，也不可能成为国家和当事人为实现公正而依赖的长期路径。简易程序的设置应是诉讼成本与诉讼效益相对应原则的产物，它既强调法院的诉讼成本与效益的对应性，也应保护当事人的诉讼成本与效益的双赢。

（三）保障当事人基本程序权利是简易程序正当性的根本要求

相比普通程序，简易程序以低成本、高效率为显著特征。根据诉讼成本与诉讼效益相对应的要求，简易程序在因有效扩大了当事人接近司法的机会而获得赞誉的同时，不免又因程序的简化而在公正性方面受到质疑。然而，简易程序作为一项司法制度，不论其怎样简化、降低成本，都必须以向当事人提供基本程序保障为准则，否则简易程序就会失去其作为司法制度的根本属性，造成本末倒置。事实上，简易程序也并不是公正与效率的矛盾体。简易程序在更加注重效率的同时，只要为当事人提供基本的程序保障，当当事人根据自己的判断在充分程序保障和基本程序保障之间做出理性取舍或更靠近一端时，简易程序就当然获得了正当化。为此，简易程序应当为当事人提供被告知的权利、陈述及抗辩权。同时，简易程序适用中还应尊重当事人的程序选择权。具体而言，在简易程序中，当事人应当享有的程序选择权包括：启动简易程序的权利，在审理过程中选择简易程序与普通程序的转换的权利，选择审理方式的权利。

三、我国简易程序再完善的路径

（一）明确专门适用简易程序的组织机构

借鉴其他国家先进经验，规定专门适用简易程序的组织机构，并增设专门审判人员，无疑是规范简易程序适用的有效办法。在理论界，有学者提出了具突破性的建议：除法律规定不得适用简易程序的案件外，“基层人民法院审理民事案件，一律适用简易程序”⑧。此建议实际上是效法国外的做法，将基层法院直接改造为简易法院，专门受理金额较小、案情简单的日常民事纠纷。笔者认为，此建议更为符合我国基层法院案件审判实际。如前所述，我国基层法院审理的民事案件适用简易程序的占90%以上。这表明，我国基层法院已经成为实质上的简易法院，主要承担着简单民事案件的审理工作。据笔者调研，目前北京市的部分基层法院受理的民商事案件，除了法律和司法解释明确规定须适用普通程序的之外，其余所有案件法院受理以后都是先适用简易程序，如在3个月内不能审结，再将案件转为普通程序。而有些专门设立简易程序审判庭的法院，后因存在重复劳动、工作衔接不太顺畅等问题，也取消了简易程序审判庭⑨。当然，这种简单因审限问题随意将简易程序转换为普通程序的做法笔者并不赞同，理应受到立法的限制（后文详述），但笔者认为，将我国基层法院定位为简易法院，主要审理简单民事案件的立法建议在实践中是具有可行性的。

（二）明确并扩大简易程序的适用范围

简易程序的适用范围包括两方面的内容：一是简易程序适用的案件范围，二是简易程序适用的法院范围。以下将从这两个方面分别论述。

一是要明确并扩大简易程序适用的案件范围。根据我国目前的立法状况和各地简易程序适用的司法实践，我国简易程序适用案件的范围可以依据诉讼标的金额和案件性质进行明确规定，同时赋予当事人程序选择权：（1）明确以诉讼标的金额作为适用简易程序的一般标准。由于我国地域辽阔、各地经济发展不平衡，制定全国统一的金额标准很难保证各地法院案件受理的均衡。对此，由各地高级人民法院根据本辖区的实际情况在一定的幅度内确定具体数额，并报请最高人民法院审批，是较为可行的办法。另外，简易程序诉讼标的金额标准应具有一定的前瞻性。（2）明确规定应当适用简易程序的案件和不得适用简易程序的案件。我国现行《民事诉讼法》及其司法解释没有依案件性质规定应当适用简易程序的情况。但我国司法实践部门对以案件性质作为简易程序的适用标准已经有了一定的探索⑩，笔者认为，在对我国简易程序再完善的过程中，我们应充分重视这些探索的重要参考价值。对于某些特殊类型的案件，尽管诉讼标的较小，但出于诉讼正义的更高价值考虑，应明确禁止适用简易程序。就此，《简易程序规定》第一条已经作出了较为明确的规定。笔者认为，在法律明确以案件的诉讼标的金额作为适用简易程序的一般标准，并对应当适用简易程序和不得适用简易程序审理的特殊类型案件分别予以明确规定的前提下，同时赋予法院在适用简易程序方面一定的自由裁量权是具有合理性的。（3）赋予当事人选择适用简易程序的权利。对此，《简易程序规定》第二条已有明确规定，不过，为慎重起见，法律应规定当事人以书面方式选择适用简易程序。为贯彻方便当事人诉讼原则，如双方当事人能共同到法院要求解决纠纷，也可以在法官面前口头达成一致，由法院记入笔录。最高人民法院民事诉讼法调研小组在其完善民事诉讼简易程序条文设计方案中对此也予以了明确[11]。这说明，在简易程序适用的司法实践中，要求当事人以书面形式约定适用简易程序是十分必要的。

二是要明确并扩大简易程序适用的法院范围。笔者认为，根据我国现行《民事诉讼法》关于级别管辖的规定，基层法院以上级别法院审理的一审案件多为诉讼标的金额较大、在本辖区或在全国有重大影响以及重大涉外案件。这些案件一般案情较为复杂，需要给予充分的程序保障，进行审慎的审理，因此不宜适用简易程序。而对于上诉案件，笔者认为，如一审系适用简易程序审理，且当事人认为二审仍然适用简易程序能够达成一致意见的，则可以适用简易程序。此外，根据部分二审案件自身的特点，即使一审未适用简易程序审理，或者当事人就二审继续适用简易程序无法达成一致意见的，笔者认为也应可以适用简易程序审理。对此，某些地方法院已经进行了一些有益的探索。笔者认为，这些探索对我们具有重要的参考价值。

（三）继续完善审前程序

《简易程序规定》第四条至第十七条对简易程序的审前程序进行了规定，但是，就构建“充分的准备程序+集中审理”的审理结构而言，这些规定还很难说全面。笔者认为，审前程序还应在以下两个方面予以完善。

一是规定答辩失权制度。鉴于简易程序重在强调诉讼效率，不容对程序的滥用和重复，以及保护当事人被告知的权利，简易程序有必要规定审前答辩失权制度，即法院立案后即应向被告发传票，限定其定期答辩，被告无正当理由不答辩的，视为其放弃答辩并将承受因此而产生的不利后果。

二是调解与审判相分离。为了保证诉讼的公正性，防止法官先入为主，将调解法官与审判法官相分离是十分必要的。这种做法可以有效消除当事人对调解的顾虑，促进当事人积极参加调解，以达到在快速解决纠纷的同时节约有限司法资源的目的。在司法实践中，有些基层法院已经开展了将调解法官与审判法官相分离的有益尝试。据笔者调研，北京市朝阳区法院于2006年建立了由立案庭法官在立案阶段进行调解的工作机制。立案法官在立案接待过程中，对于有诉前化解可能的纠纷，可提出纠纷解决建议，作化解纠纷尝试[12]。该机制的建立，使许多简单案件得到了及时解决，遏制了该院受案数量年年大幅攀升的趋势，实现了结案率和执行率的大幅提高。此一有益尝试应当在简易程序完善中得以体现。

（四）赋予当事人约定庭审方式的权利

2012年全国人民代表大会常务委员会《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》根据简易程序更加注重效率的特征，决定将《民事诉讼法》第一百四十二条改为第一百五十九条，规定当事人双方也可以约定适用简易程序。这与以往的司法解释相比具有很大的进步性。不过，笔者认为，其中不足之处是未赋予当事人约定庭审方式的权利。对此，我们可以借鉴国外做法，在坚持以言词审理为原则的同时，如当事人对书面审理有特殊需求的，允许双方当事人约定选择书面审理。因为适用简易程序审理的案件大多案情简单，证据也不复杂，有时仅凭双方当事人提交的证据就足以作出判决。此时，如当事人因路途遥远、有重大事由存在，或认为没有必要参加庭审的，允许当事人协议选择书面审理，不论对于法院还是对于当事人来说都是效益最大化的选择。

（五）约束简易程序向普通程序的转换过程

2012年全国人民代表大会常务委员会《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》增加第一百六十三条，规定人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序的，应裁定转为普通程序。笔者认为，这一修正决定仅仅是提升了相关司法解释的效力层次。当前需要注意简易程序向普通程序转换过程中的随意化现象。我们在完善简易程序的相关立法中应明确规定，如在诉变更、追加及反诉提出后，案件争议的数额或性质虽然超出了法律规定的范围，但只要没有违反禁止性规定，且只要双方当事人同意继续适用简易程序，或一方虽然不同意，但未提出异议并参加庭审的，仍应继续适用简易程序。如任何一方当事人提出异议，经法院审查案件确实不符合简易程序适用范围的，应裁定改用普通程序。将此程序选择权赋予当事人并明确规定转换的条件，对于当事人来说，既保障了其选择利用简易程序的权利，又可以防止其滥用选择权，恶意拖延诉讼；在法院方面则可以起到防止法院随意进行程序转换规避审理期限，从而促使其提高诉讼效率的良好作用。

注释：

①汤维建、向泰：《试论我国民事简易程序的改革与完善》，载江伟主编：《中国民事审判改革研究》，中国政法大学出版社2003年版，第235页。

②章武生：《民事诉讼法新论》，法律出版社2002年版，第354页。

③江伟、杨剑：《民事诉讼法修改的若干问题》，《法学论坛》2005年第3期。

④傅郁林：《繁简分流与程序保障》，载江伟主编：《中国民事审判改革研究》，中国政法大学出版社2003年版，第194页。

⑤李国光主编：《民事诉讼程序改革报告》，法律出版社2003年版，第15页。

⑥徐昕：《论私力救济》，中国政法大学出版社2005年版，第74、75页。

⑦［日］棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第267页。需要说明的是，鉴于诉讼对整个社会而言还具有除经济之外的其他价值，通过简单将案件审理所占用的司法资源与社会因此挽回的经济损失进行简单比较，从而决定是否对国家构成不利益的观点，笔者并不完全认可其正当性。当然，对个人而言则需除外。

⑧江伟主编：《民事诉讼法典专家修改建议稿及立法理由》，法律出版社2008年版，第257—258页。

⑨[12]以上信息为2011年1月中旬笔者到北京市朝阳区人民法院调研所获得。

⑩司法实践中，对下列性质的案件一般适用简易程序：公民之间、消费者与经营者之间因生活消费品，包括房屋、车辆的买卖而产生的纠纷；非具有社会公益、道德义务性质的赠与合同纠纷；等等。参见曹建明主编：《民事审判指导与参考》2002年第3卷，法律出版社2002年版，第197—第199页。

[11]参见“民事诉讼简易程序研究”之完善民事诉讼简易程序条文设计方案部分第三条，载于《民事诉讼程序改革报告》，法律出版社2003年版。