反腐败视角下公共采购组织模型的构建——基于实地调研和访谈

王丛虎

（中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）

一、问题提出

公共采购一直是世界各国关注的焦点，也是学者研究的重点领域。Pitzer and Thai认为：公共采购虽然曾经有过不同的表述词语，但是使用财政资金的全部购买行为都包含在公共采购范围内，并无争议。而且，真正意义上的公共采购只有在市场经济条件下才会产生。因为，没有竞争的市场，也就无所谓采购[1]。联合国贸易和发展会议指出，国际上通行的公共采购应该包括使用财政资金的工程建设、货物和服务的采购。为此，本论文的公共采购也借用国际通行的概念，既包括使用公共财政资金的各种投资项目建设，也包括使用公共财政资金购买货物和服务的行为。在历次透明国际（Transparency International）的廉洁评价中，公共采购中存在的腐败行为扮演着极为不光彩的角色。这是因为，在所有的公共活动中，公共采购是最容易滋生腐败的，也是公共部门和私人部门接触最多、经济往来最频繁、涉及金钱的标的额最大的[2]。

遏制腐败的关键就是形成对公共权力监督制约的有效体制和机制。透明国际在其《遏制公共采购腐败手册》（Curbing Corruption in Public Procurement Handbook）关于对公共采购反腐败的举措和策略论述中提出，好的采购准则、好的采购法、严格执法、国际反腐公约、预防、控制与控制体系、举报和电子采购等是遏制腐败关键[3]。其中关于控制和控制体系论述，既包括内部的也包括外部的监督体系，既包括对采购人（Buyer）的监督与控制也包括对投标人的监督和控制。遗憾的是，该著作没有对控制和控制体系的具体内容进一步论述，但是可以肯定，它主要是指一个国家或地区公共采购的组织体系及其架构。经济与合作组织（OECD）在其《公共采购中贿赂：方法、行动者和治理措施》（Bribery in Public Procurement:Methods,Actors and Counter-measures）一书中也提到了内部控制是遏制公共采购中贿赂的最为重要的内容，并界定内部控制就是采购过程中与决策和组织架构相关联的内容。同时，内部控制还包括对决策、设计、组织和运行等相关问题的分析，以及行政组织对采购组织和管理的风险分析等[4]。不难看出，公共采购的组织架构直接决定着公共采购的廉洁性。组织架构与公共采购廉洁性的关系可以表述为：为了实现采购的多重目标，政府部门需要有明确职责的、合理的采购组织架构。采购组织的形式往往由于各个地方基于满足采购项目要求的部门不同而不同。为了保持公共采购的廉洁，提高采购效率和效益，确保公平竞争和采购法律规章得以实施，政府部门需要根据各自的情况实施一定程度的集中化采购[5]。

然而，不同的国家和地区，由于其政治体制、社会文化和经济发展的程度不同，不可能构建起统一模式的公共采购组织体系。实践上，公共采购组织体系的构建是一个很大的难题。过于集中可能导致低效率，过于分散则易导致监督困难、腐败丛生，保持分散采购和集中采购之间的平衡是世界一大难题。这是因为在一些部门，特别是大的政府部门中，两种形式都不可避免地同时存在。而采购组织的架构集中和分散程度与职责分工的不同，直接影响着公共采购部门的绩效[6]。

作为一个新生事物，中国的公共采购是随着中国市场经济逐步完善而发展起来的。中国于1996年开始公共采购的试点，1998年试点的范围逐步扩大，1999年通过了《中华人民共和国招标投标法》，同年财政部颁布了《政府采购管理暂行办法》，2000年公共集中采购工作全面展开。由于公共采购中的工程建设具有多样性和复杂性，且多个行政主管部门存在职能交叉、相互扯皮的现象，2000年中央机构编制委员会办公室颁发了《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》。这样，我国初步建立起公共采购管理机构体系和基本的信息管理系统，基本形成公共采购的制度框架和基本模式。2002年，《中华人民共和国政府采购法》通过，之后在全国的各个地方，公共采购组织体系逐步建立并完善起来。

也应该看到，各地公共采购的组织架构和管理模式不尽相同。首先，不同的采购内容和项目分属不同部门监督和管理。公共采购按照国际惯例分为工程、货物和服务。我国使用财政资金的公共部门的通用办公用品和设备、服务主要由政府集中采购机构负责采购、财政部门进行业务监督，适用《政府采购法》；工程领域的建设则由各地招标代理机构负责采购，发展和改革委员会负责指导和协调；工业（含内贸）、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业的行政主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法由建设行政主管部门负责；进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由外经贸行政主管部门负责[7]。除此之外，药品、医疗设备和卫生材料的采购则由卫生行政部门负责监督、卫生采购中心负责采购；等等。其次，管采分离的程度不同。这主要表现为集中采购中心的隶属关系不同，有的属于财政部门，有的属于政府的机关事务管理部门，有的属于国有资产管理部门，有的直属地方人民政府部门，也有的直属专门公共采购委员会，等等。再次，负责监督管理公共采购的组织分散程度不同。这主要表现为：有的地方，建设工程、办公用品和服务、药品与医疗器械等分属不同的采购部门采购和监管；有的地方正在逐步把所有的公共采购集中到一个交易平台上，并逐步考虑统一的监管；等等。最后，负责采购的组织内部架构与流程不尽相同。这主要表现为：有的地方是按采购的业务流程来设定组织架构，有的是按照采购内容来设定组织架构与流程，等等。各地不同的公共采购组织模式直接影响到遏制腐败的目的与效果。我国政府已敏感地意识到了这个问题，并制定了一系列具体措施，坚决遏制和惩处在公共采购领域的腐败现象。但是，由于公共采购涉及的交易范围太广，环节太多，虽然中央的具体措施初见成效，但如要从根本上遏制腐败还要考虑公共采购的组织架构与管理模式问题。

党的十七大报告指出，要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”（以下简称“权力制约协调机制”）。2009年，党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》重申了这个重要问题。党提出的“权力制约协调机制”不仅充分地结合了国情，吸取了分权制衡的合理内核，而且还进一步发展与创新了分权制衡的内容，也为中国今后的改革指明了方向。为此，如何落实党中央提出的权力制约协调机制，并将其运用到公共采购的组织架构中，以达到遏制腐败的效果，是本论文力图探讨的问题。为此，本论文以解决公共采购中如何寻找到遏制腐败的理想组织结构问题为目的，企图通过具有典型意义的组织架构案例进行分析，来发现适合中国行政体制的、理想的公共采购组织架构模型。我们要研究的问题是：

公共采购的领导决策机构的设置应该怎样？

“管采分离”的典型模式应该是什么样的？

有效监管下的采购执行的理想组织模型是什么样的？

有效遏制腐败的集中采购内设部门如何构建？

二、研究方法

根据中国公共采购的实际情况，基于经以上文献梳理所得出的可能影响公共采购廉洁度的因素而形成的访谈框架，并在充分考虑能够代表中国东部、中部和西部不同发展状况的三个地区和中国单一制的政治体制基础上，我们从2012年3月中旬到2012年8月底通过运用深度访谈的形式，先后走访了三类直接与公共采购腐败治理相关部门的负责人，并和被访者形成完全自由开放的访谈氛围。被访者在我们给出的内容框架指引下，毫无拘束且真实地展示自己的观点和想法。之后，我们再汇总被访者的观点，结合文献数据，以期找出当前中国基于遏制腐败的公共采购组织状况、存在问题以及可能的解决思路和具体措施。这三类组织及相关部门包括：一是公共采购监督和管理部门，具体包括财政部政府采购管理办公室、财政部驻北京财政监察专员办事处、国家预防腐败局相关处、国家发展和改革委员会法规司、浙江省绍兴市住房和城乡建设局、河南省洛阳市财政局政府采购管理办公室、内蒙古自治区财政厅政府采购管理处。这7个分别代表中央政府和三个不同地区的公共采购监督管理部门的相关负责人（考虑到他们工作的特殊性，也为了保证深度访谈的真实性，笔者承诺过保密，所以，也就略去他们的姓名和职务）的观点具有较强代表性。二是公共采购的执行单位，具体包括中央国家机关政府采购中心、中国人民银行集中采购中心、中国远东国际招标公司、国信招标集团、河南招标采购服务有限公司、内蒙古自治区政府采购中心、广东省江门市政府采购中心。这7个集中招标采购单位分别代表中央政府集中采购和部门集中采购的具体执行单位，中国东、中、西三个不同地区的省级和市级集中采购执行单位。三是参与公共采购的供应商，具体包括中国联想有限公司销售部、东华软件股份公司物联网事业部、北京现代有限公司销售部、美的集团销售部4个供应商单位，分别代表电子产品、公用车和办公设备不同行业。

在此之前，我们还进行了案例研究。我们分别于2010年和2011年的春天和夏天先后重点参观和考察了3个集中采购中心。在调查期间，我们以对采购执行机构的访谈为基点，同时还以组织关系为轴心，对公共采购的相关监管部门、部分采购人和供应商进行了访谈。我们选择3个具有代表性的集中采购组织，它们分别是北京市、沈阳市和绍兴市采购中心。

首先对北京市政府采购中心及相关监管组织进行个案研究。北京是中国的首都，也是国家的政治、文化中心。当然，北京市政府采购中心的组织架构对于全国具有很强的示范效应。北京市为全国4个直辖市之一，北京市采购中心也是省级采购中心的代表。北京市政府采购中心成立于2000年5月。2004年1月，经北京市机构编制委员会办公室批准，采购中心与市财政局脱钩，行政上挂靠北京市人民政府国有资产监督管理委员会，业务上接受北京市政府采购工作领导小组和北京市政府采购办公室的监督与考核，为具有独立法人资格、依照国家公务员管理的全额拨款事业单位，是唯一承担北京市市级国家机关、事业单位和团体组织集中采购活动的集中采购机构。北京市政府采购中心的采购业务并不包括建筑工程、药品与医疗器械、土地等公共资源的交易，只负责《中华人民共和国政府采购法》规定的采购内容。北京市政府采购中心内设7个职能部门：办公室、人事部、项目管理部、采购一部、采购二部、实物调拨管理部、实物调拨结算部。分别由一个主任和三个副主任负责领导。

随后我们对沈阳市政府采购中心进行了全面探究。沈阳市是东北三省最大的城市，也是中国老工业基地。伴随着沈阳老工业基地的重建，沈阳市政府采购中心也正在力求改革与创新。因此，沈阳市政府采购中心从某种意义上代表着锐意进取的组织建构，而且地处中国的东北部，也具有代表性。沈阳市政府采购中心是经市政府批准、根据市机构编制委员会文件要求组建的市财政全额拨款事业单位，根据《中华人民共和国政府采购法》等法律法规和上级部门的规定和要求，是负责组织实施市直各机关事业单位和团体组织所需货物、工程和服务政府集中采购工作的专门机构。采购中心业务直属沈阳市财政局的监督与领导。采购中心将政府采购执行程序划分为：落实与细化采购需求、采购方式，确定评审方式与编制采购文件，组织采购项目开标与评标，组织签订合同与进行履约验收。依据业务流程，中心设立了综合信息处、采购处、招标处和合同监管处四个业务处室。

我们还对沿海地区的代表城市绍兴进行个案研究。绍兴市为处于沿海发达地区的地级市，也是全国最早成立公共资源交易中心的城市。绍兴市公共资源交易中心是在原绍兴市招投标中心的基础上于2002年年底成立的，属于财政全额拨款事业单位。选择绍兴市公共资源交易中心及相关监督组织访谈，除考虑它是中国第一家地市级集中统一的公共资源交易操作与服务平台外，还有绍兴市所处的地理位置和它所具有的作为地级市代表的天然资质等因素。绍兴市公共资源交易中心的业务范围涵盖了工程建设项目、土地出让、产权交易和政府采购等四大类公共资源交易活动的有形市场。在领导层面，成立市公共资源交易管委会，由市长任主任，市委常委、纪委书记和市委常委、常务副市长任副主任，相关职能部门主要负责人为成员，负责对公共资源交易领域重大事项的决策和协调。在监管层面，成立专门的监管机构——公共资源交易管委会办公室，作为市政府的派出机构，主要履行公共资源交易市场有关交易管理办法的制定、公共资源交易活动规则和制度的审定以及对公共资源交易市场各方主体的监督管理等职责。在运作层面，绍兴市公共资源交易中心统一承担政府采购等四大类交易的具体操作和服务职能。

三、问题发现

集中采购的组织模型是个复杂的问题，如何寻求到能够有效遏制腐败的组织模型是一个更为复杂的问题。不管是在公共采购起步较早且制度比较完善的美国还是在欧盟等国家，在寻找适合于自己国家的组织架构模型时大多都需要实践的证明。对于发展中且起步较晚的中国而言，建设中国特色的社会主义制度，也同样是“摸着石头过河”，更多地靠自己的实践。在我们所进行的深度访谈和对上述三个采购中心个案剖析中，我们深深感受到被访者有很多创新思想，实践部门也都做了种种探索。这些观点和做法各具特色，而且都是从本职工作角度出发且结合了各自的实际情况。同时，结合中国的行政体制与具体国情，我们也从中发现了一些可以适用于各地且较为有效的组织结构模式。

（一）公共采购的领导决策机构

作为公共财政支出最为重要的部分，公共采购事项涉及所有的公共部门，也关乎所有公共部门目标的实现和组织发展。为此，有关公共采购的领导决策显得尤为重要。公共采购事项由谁领导、由谁决策是一个非常重要的问题。同样，在公共采购中通过组织重构和流程再造来实现对腐败的遏制需要强而有力的领导决策机构。在访谈中，我们发现：在接受访谈的18个部门相关负责人中有16个（占88%）都提出应该建立强而有力的且包含所有公共采购项目的决策机构。在3个中心的个案分析中，北京市设有政府采购领导小组作为领导决策机构，绍兴市设有公共资源交易管委会。从实际的运作来看，有公共采购的领导决策机构，各种事项的处理明显提高了效率，尤其是针对公共采购中腐败问题的监管问题，可以及时作出决策。绍兴市的公共资源交易管委会是由市长任主任，市委常委、纪委书记和市委常委、常务副市长任副主任，相关职能部门主要负责人为成员。这对于公共采购的领导决策非常有利。沈阳市并没有成立类似的领导决策机构，而是由财政部门作为业务主管与监督部门。实践中，沈阳市政府采购遇到了不少问题难以及时得到决策，当然也影响了政府采购的廉洁与高效。

在访谈中，16个赞同设立决策机构的被访者和这三个政府采购中心的领导都有共同的认识：公共采购事关重大，尤其是该领域的腐败行为最为严重，仅靠单一的业务指导和监督难以见成效。绍兴市公共资源交易管委会的成立，得到公共采购领域的高度关注，它的工作也受到了中央的好评。2005年7月1日，时任中共中央政治局常委、中央纪委书记的吴官正同志专程来此视察，并作了“总结经验、不断完善”的重要指示。这也从一个层面印证了成立公共采购的领导决策机构是符合中国的实际情况的、是有效的。除此之外，领导决策机构的级别也是直接影响公共采购问题解决的一个关键因素。如果只是成立了领导决策机构，但是领导决策权威不够，效果有可能也就不会太好。

（二）“管采分离”的组织架构

“管采分离”是世界各国公共采购为预防和遏制腐败所共同遵循的基本原则。不同国家由于政治体制不同，“管采分离”的组织架构也各不相同。美国的公共采购偏重于立法部门的监管。这是由美国的“三权分立”和联邦制的体制架构决定的。中国实行的是人民代表大会制度，属于单一制的政权组织形式。这也就决定了中国的公共采购的监管的职责应侧重于由行政机构承担。但是，世界各国的“管采分离”都应该解决两个层面的问题：一是监管部门与采购部门分别独立的问题，即负责监管的部门与采购执行的部门应该分属不同独立机构，二者的职能不能由同一个部门统一行使。二是监管部门与采购部门分离的问题，即究竟是由不同的监管部门对应不同执行部门，还是由同一监管部门对应不同的执行部门或同一的执行部门。

从我们进行的深度访谈来看，所有被访者都认同“管采分离”是遏制腐败的重要举措，而且认同公共采购必须进行彻底的“管采分离”，且要实现真正制约。同时他们都认为：侧重于行政监督的“管采分离”模式适合中国的国情，也是有效的。而从三个采购中心个案与其监管部门的关系看，目前这三家都做到了这一步，真正实现了监管部门与执行部门的彻底分离。但是，关键问题存在于监管部门的设立上。沈阳市和北京市的政府采购、建设工程招标、产权交易、药品与医疗器材采购分属不同的部门，当然这些不同部门的监管也分属各自行业行政主管部门。绍兴市则成立了新的专门的机构——公共资源交易管委会办公室作为监管机构，即由同一监管部门对应不同类型公共资源交易。从实践运行上看，绍兴市这一新的监管组织模型显示出了明显的优势。这主要表现为：第一，整合了监督力量。分属不同部门的监管是按照不同业务进行的，各个部门的监管执法分散进行，且各自为政。这样很难在监管中运用综合的法律手段形成有效的制约。而绍兴市这种监管组织模式则比较好地解决了这个问题。第二，集中监管更加具有针对性。如前所述，公共采购中腐败行为贯穿于其全过程，当然监管也应该是全过程的。分属不同部门的监管仅仅限于公共采购的某个环节，难以形成全过程的监管。而绍兴市这种监管组织模式则是贯穿于全过程的。

（三）集中采购执行机构的分设与集中问题

如前所述，公共采购也可称为公共资源的交易，它应该包括政府采购（即主要为货物和服务类）、工程建设招标、土地转让、药品及医疗器械等采购等。但是由于中国的工程建设、土地转让、药品及医疗设备的交易制度起步早于政府采购（仅指狭义的货物和服务类等采购）制度，它们的具体交易都有自己的独立体系，这就是中国目前公共采购中出现各自为政、各搞一套的局面的历史根源。那么，基于反腐败的功能看，这些同属于公共财政资金的集中购买是应该在同一机构、同一个交易平台进行交易，并受同一个部门、同样的监督管理制度监督管理好，还是保持目前的分属不同行业部门主管、不同的集中采购机构执行好呢？从我们深度访谈的3类机构、18个相关负责人看，他们的观点出现了分歧。7个监督机构中有5位被访者认为，应该将不同类别的采购项目集中到同一个机构、同一个操作平台上进行，监管部门也应该集中起来并统一到一个部门进行；而另外两个被访者则认为，采购可以共享一个操作平台，但不必由一个机构来执行，监督还应该保持现有法律法规的规定，由各自的行业主管行政部门来监督，这是因为公共采购包含复杂的种类，且具有很强的专业性。

从3个集中采购中心来看，其采购的范围不尽相同。北京市政府采购中心和沈阳市政府采购中心只负责《中华人民共和国政府采购法》中所规定的货物和服务的采购，并不包括工程建设、土地转让、产权交易、药品和医疗器械等交易。访谈中，被访者都谈到了分属不同采购组织进行采购存在的问题。这主要表现为：第一，采购成本高。分属不同的采购组织则必然需要设立不同的组织、配备不同的人力和办公资源、制定不同的政策等，而且各个采购执行部门各行其是，造成了不必要的浪费。第二，腐败风险更高。不同的采购组织需要不同采购执行体系，这样则必然增加腐败分子腐败的机会。采购组织的分散同样属于分散采购的一个类型，所以，相对于集中采购而言，前者腐败的风险更高。绍兴市公共资源交易中心则涵盖了四大领域的交易行为，也就是集中了原本分散的采购组织和采购行为。这种集中已经显示了巨大优势，除了可以节约资源、便于监督外，还在执行公共采购的政策目标上显示出了很强的执行力[8]。

（四）采购执行机构的内部组织架构问题

采购执行机构是公共采购的纽带，它联系着采购人和供应商，同时也控制着整个采购过程。所以，采购执行机构的内部组织能否形成平衡与制约直接影响着采购的廉洁问题。我国行政体制改革的一个重要内容就是要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。为此，就集中采购中心而言，其内部设置同样也要遵循“权力制约与协调”原则。具体说来，就是要求集中采购中心的内部各个部门之间既相互制约，又相互协调。

在深度访谈中，我们发现，18个被访单位相关负责人都认同采购执行内部应该遵循“权力制约与协调”原则，体现分工制衡的机制。在谈到如何体现内部的分工与制衡时，有12人认为应该按照采购的业务流程来设立内部组织，有6人认为应该通过设立专门的内部监督组织来强化制约。

从3个集中采购的内部组织设立看，其中沈阳市政府采购中心的内设机构是根据公共采购的流程设置的，每个部门只负责采购业务中的一个环节。这种根据业务分工不同和职责分离而设立的内部架构，显然符合党的十七大的改革精神，进而各个内设部门之间也就形成了制约与平衡的关系。这种组织模型也被称为“四段式”的内部设置架构，它对于公共采购的腐败遏制是有效的。虽然北京市政府采购中心和绍兴市公共资源交易中心是按照采购项目类别设置内部机构，但是这两个采购中心的被访者都表示了对沈阳市政府采购中心内部机构设置方式的赞同，认为这种机构设置能对遏制腐败起到积极作用，并表示他们也会进行相应的组织变革。

四、结论

综上，基于中国国情和具体访谈的内容，从公共采购组织模式遏制腐败的角度着眼，我们可以基本勾勒出目前比较适合的公共采购组织模式。第一，要有一个强而有力的领导决策机构，这个机构领导最好由政府的一把手担任。第二，可以设立统一的公共采购组织或称公共资源交易组织，具体执行包括政府采购、建设工程招标、药品与医疗器械采购、土地转让和产权交易等内容。这个统一的采购组织内设机构应该按照采购或者交易的流程设立，以便形成制约机制。第三，可以设立一个统一的监管机构，负责对包括政府采购、建设工程招标、药品与医疗器械采购、土地转让和产权交易的统一监管，并赋予该监管机构检查监督的行政执法权。第四，集中采购的内设部门应依照业务和职责的分离而设置，并形成相互制约又相互协调的结构形式和运行机制。

具体组织模型构图如下：

它们之间的关系可以表示为：领导决策机构接受来自各方的意见和建议，负责公共采购事项的重大决策问题。公共采购中心（或称公共资源交易中心）执行的是包括所有公共资源在内的交易行为，即政府采购、工程建设招标、药品与医疗器械采购、产权交易、土地交易等行为。纪检监察部门负责对公共采购领域的所有活动进行党纪和政纪的监督和检查。统一业务监管部门负责执行统一的业务监管任务，并对业务违法行为具有执行处理权。在现有的体制下，统一的业务监管部门可以联合组成执法部门，进行定期和不定期的联合执法检查。公共采购中心的内设机构依据业务和职能分工而设立，既相互制约又相互协调。

[1]Pitzer,J.T.,Thai,K.V..Introduction to Public Procurement[M].Herndon：National Institute of Governmental Purchasing.Inc.（NIGP）2009.3—10.

[2]OECD,（2007）.Integrity in Public Procurement：Good Practice from A to Z[M].Paris：OECD Publishing，2007.3—11.

[3]Transparency International（TI）,National Integrity Systems：Transparency International Country Study Report[M].Vietnam Berlin：Transparency International，2006.32—37.

[4]OECD.Integrity in Public Procurement：Good Practice from A to Z[M].Paris：OECD Publishing，2007.59.

[5]Pitzer,J.T.,Thai,K.V.Introduction to Public Procurement[M].Herndon：National Institute of Governmental Purchasing.Inc.（NIGP），2009.53.

[6]Jones,D.S.Curbing Corruption in Government Procurement in Southeast Asia：Challenges and Constraints[J].Asian Journal of Political Science，2009，（8）：145—172.

[7]中央机构编制委员会办公室.关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见[R].2000-03-04.

[8]黄庆畅，裴智勇.绍兴：公共资源“阳光交易”[N].人民日报，2007-12-12（13）.