预算执行审计的内容、方法和问题——来自基层审计机关的问卷调查

■郑石桥

预算执行审计的内容、方法和问题
——来自基层审计机关的问卷调查

■郑石桥

一、引言

自从1995年 《中华人民共和国审计法》颁布实施以来，审计机关实施本级政府预算执行审计，通过审计，有力地推进了财政预算管理工作的不断完善，促进了部门和单位依法行政并加强财政财务管理。经历十余年的探索和发展，基层审计机关预算执行审计在审计内容和方法上处于什么状况？存在什么问题？了解这些问题，对进一步完善基层审计机关预算执行审计制度具有重要的意义。本文通过问卷调查数据分析发现：预算执行审计，主要是关注合规性问题，对于预算支出的绩效未能得到足够重视；预算执行审计存在的主要问题包括：预算制度本身的问题、政府干预、审计资源和审计技术。

二、调查设计

（一）调查内容

调查内容包括三部分：一是预算执行审计关注的重点内容，二是预算执行审计的方法，三是预算执行审计存在的主要问题（于政国等，1997；李金华，预算执行审计，1998；董大胜，2005）。

1、预算执行审计关注的重点内容。从理论上来说，预算执行审计应该是对公共预算全过程的审计，因此，本文设计了如下六个方面的内容。

（1）关于预算编制：预算编制基础数据是否真实 （X1）；预算编制过程是否合规（X2）；对于国家有明文规定的支出，预算安排中是否符合规定的要求（X3）；预算批复是否及时（X4）；预算标准和定额是否合理（X5）；项目预算安排是否合理（X6）；预算支出结构是否合理（X7）；预算支出总体水平是否合理（X8）；预算支出是否体现本级党政的战略意图（X9）；预算收入水平是否合理（X10）。

（2）关于预算调整：预算调整是否符合规定的程序（X11）；预算调整的原因是否真实（X12）。

（3）关于预算执行：预算执行过程中是否有挪用（X13）；预算执行过程中是否有不同开支科目之间的相互调剂（X14）；预算执行过程中是否有将基本支出挤入项目支出（X15）；超收收入的使用安排是否符合规定的程序 （X16）；超收收入的使用是否合理（X17）；国库是否执行相关管理规定（X18）；用款单位是否遵守银行账户管理的相关规定（X19）；用款单位的采购是否符合政府采购的相关规定（X20）。

（4）关于决算：本期收入是否真实（X21）；本期支出是否真实（X22）；本期结余是否真实（X23）。

（5）预算绩效：基本支出绩效（X24）；项目支出绩效（X25）；专项支出绩效（X26）。

（6）对一般预算之外的财政资金的关注：社会保障资金预算（X27）；国有资本经营预算（X28）；发展与改革委员会安排的资本项目预算（X29）；科技部门安排的“科技三项支出”预算（X30）。

2、预算执行审计方法。本文从审计时间、审计地点和审计组织方式来关注审计方法。

（1）审计时间：事后审计（X31）；跟踪审计（X32）；事前审计（X33）。

（2）审计地点：联网审计（X34）；送达审计（X35）；就地审计（X36）。

（3）审计组织：在本级审计机关内部，有统一计划，本级审计机关各部门自行组织实施，本级审计机关与上级审计机关和下级审计机关之间协调不多（X37）；在本级审计机关内部制定统一计划，这个计划中考虑上级、本级和下级的协调，本级审计机关各部门自行组织实施（X38）；本级审计机关根据上级审计机关的安排，并考虑下级审计机关的工作，本级审计机关制定统一计划，本级审计机关与上级和下级配合实施审计计划（X39）；本级审计机关按财政审计大平台组织预算执行审计（X40）；本级机关按“四权”分离模式组织预算执行审计（X41）。

3、预算执行审计中存在的问题。（1）通过预算执行审计发现，有些问题是由于预算制度不合理造成的，正是因为预算制度不合理，才导致预算编制和执行中出现一些偏离。因此，在预算制度不完善的情形下，严格查处各单位是否遵守预算，并没有太大的意义（X42）。

（2）预算执行审计发现一些问题是根据政府或党委个别领导的指示安排的，这类问题难以处理（X43）。

（3）不少的用款单位并不重视预算的编制，这些单位的事业计划与预算相脱节，难以按预算来执行。所以，在预算执行中必然出现偏离（X44）。

（4）用款单位太多，由于审计资源限制，无法在预算执行中，对所有用款单位都进行审计（X45）。

（5）审计人员本身对财政预算及相关内容很熟悉，审计过程中不存在业务技术问题（统计分析时进行换算，从反面来量度它）（X46）。

根据上述内容，采用五级利克特（likert）量度表设计调查问卷。根据问卷中的描述与问卷回答者所在审计机关的相符程度，选择单一数字，1表示完全不相符，5表示完全相符，2－4处于前两者之间，数字越大，相符程度越高。

（二）调查对象

本文选择的调查对象是参加业务培训的县市级审计机关的审计人员，来源于两个省份，一是甘肃省，二是山东省，这两个省比较具有代表性，山东代表发达地，甘肃代表欠发达地区。两个省各发出问卷50份，甘肃省收回有效问卷35份，山东省收回有效问卷39份。样本量满足极限误差10%,置信度95%的条件下的样本量要求。

三、统计分析

本文的问卷采用五级利克特量表，中位数是“3”，所以，如果所调查问题的分值与“3”有显著差异，则表明显著超过或低于平均水平。根据这个要求，本文采用的主要统计方法是比较均值中的单样本T检验，检验值为3，检验各项目的量值与 “3”是否存在显著差异（95%置信区间）。

（一）审计内容的总体情况

总体来说，关于预算执行审计的内容，本文的调查包括六个方面：预算编制、预算调整、预算执行、决算、预算绩效、对一般预算之外的财政资金的关注。描述性结果如表1所示，单样本T检验如表2所示。结果显示，预算执行审计中，对六个方面内容的重视程度都显著高于中位数“3”，重视程度较高。其中，对预算编制、决算和一般预算之外的财政资金的重视程度最高。这个结果表明，基层审计机关的预算执行审计，已经是对公共预算管理全过程的审计，并不只是局限于局部环节。

表1 审计内容（描述性结果）

表2 审计内容（单样本T检验）

（二）审计内容的具体情况

预算执行审计包括六个方面，每个方面又有许多的具体内容，下面分别来分析对这些具体内容的重视程度。

1、预算编制。本文针对预算编制，共调查 10 项内容（X1－X10），描述性结果如表3所示，单样本T检验如表4所示。结果显示，重视程度显著高于中位数“3”的包括六项：预算编制基础数据是否真实（X1）；预算编制过程是否合规（X2）；对于国家有明文规定的支出，预算安排中是否符合规定的要求 （例如，教育经费占财政支出的比例有法定要求）（X3）； 预算批复是否及时（X4）；预算支出是否体现本级党政的战略意图 （X9）； 预 算 收 入 水 平 是 否 合 理（X10），其中，对 X9、X3 和 X2 的重视程度最高。

重视程度未能显著高于中位数“3”的包括四项：预算标准和定额是否合理（X5）；项目预算安排是否合理（X6）；预算支出结构是否合理（X7）；预算支出总体水平是否合理（X8）。

这个结果表明，对于预算编制的审计，主要还是关注合规合法性，对合理性的关注程度不够。

表3 预算编制（描述性结果）

表4 预算编制（单样本T检验）

2、预算调整。本文针对预算调整，共调查 2 项内容（X11－X12），描述性结果如表5所示，单样本T检验如表6所示。结果显示，对预算调整的原因是否真实（X12）的重视程度显著高于中位数“3”，而对预算调整是否符合规定的程序（X11）的重视程度则与中位数“3”

无显著差异。这个结果表明，预算执行审计更重视预算调整的原因，而不是预算调整的程序。

表5 预算调整（描述性结果）

表6 预算调整（单样本T检验）

3、预算执行。本文针对预算编制，共调查 8 项内容（X13－X20），描述性结果如表7所示，单样本T检验如表8所示。结果显示，重视程度显著高于中位数“3”的包括五项：预算执行过程中是否有不同开支科目之间的相互调剂（X14）；超收收入的使用安排是否符合规定的程序（X16）；国库是否执行相关管理规定（X18）；用款单位是否遵守银行账户管理的相关规定（X19）；用款单位的采购是否符合政府采购的相关规定（X20）。

重视程度未能显著高于中位数“3”的包括三项：预算执行过程中是否有挪用（X13）；预算执行过程中是否有将基本支出挤入项目支出（X15）；超收收入的使用是否合理（X17）。

这个结果表明，对于预算执行的审计，主要是关注合规性问题，对于挪用、挤占和合理性问题的重视程度不够。

表7 预算执行（描述性结果）

表8 预算执行（单样本T检验）

4、决算。本文针对决算共调查3项内容（X21－X23），描述性结果如表 9 所示，单样本T检验如表10所示。结果显示，重视程度均显著高于中位数“3”。这个结果表明，对于决算审计，收入、支出和结余都是关注重点。5、预算绩效。本文针对预算绩效共调查 3 项内容（X24－X26），描述性结果如表11所示，单样本T检验如表12所示。结果显示，重视程度均显著低于中位数“3”。这个结果表明，预算执行审计对于各种预算支出的绩效均未能得到足够重视。

表9 决算（描述性结果）

表10 决算（单样本T检验）

表11 预算绩效（描述性结果）

表12 预算绩效（单样本T检验）

6、对一般预算之外的财政资金的关注。本文针对一般预算之外的财政资金的关注共调查 4项内容（X27－X30），描述性结果如表13所示，单样本T检验如表14所示。结果显示，重视程度均显著高于中位数“3”。这个结果表明，预算执行审计对一般预算之外的财政资金的关注程度均较高。

表13 一般预算之外的财政资金 （描述性结果）

表14 一般预算之外的财政资金 （单样本T检验）

（三）审计方法

1、审计时间。本文针对审计时间共调查 3 项内容（X31－X33），描述性结果如表15所示，单样本T检验如表16所示。结果显示，对事后审计（X31）和事前审计（X33）的使用程度显著高于3，对跟踪审计（X32）的使用程度显著低于3。这个结果表明，预算执行审计主要是事后和事前审计，跟踪审计使用较少。2、审计地点。本文针对审计地点共调查 3 项内容（X34－X36），描述性结果如表17所示，单样本T检验如表18所示。结果显示，审计地点主要是联网审计（X34）和送达审计（X35），而就地审计（X36）采用程度不高。

表15 审计时间（描述性结果）

表16 审计时间（单样本T检验）

表17 审计地点（描述性结果）

表18 审计地点（单样本T检验）

3、审计组织方式。本文针对审计组织方式共调查 5 项内容（X37－X41），描述性结果如表19所示，单样本T检验如表20所示。结果显示，采用较多的组织方式包括：在本级审计机关内部制定统一计划，这个计划中考虑上级、本级和下级的协调，本级审计机关各部门自行组织实施（X38）；本级审计机关根据上级审计机关的安排，并考虑下级审计机关的工作，本级审计机关制定统一计划，本级审计机关与上级和下级配合实施审计计划（X39）；本级审计机关按财政审计大平台组织预算执行审计（X40）。

采用较少的方式包括：在本级审计机关内部，有统一计划，本级审计机关各部门自行组织实施，本级审计机关与上级审计机关和下级审计机关之间协调不多（X37）；本级机关按“四权”分离模式组织预算执行审计（X41）。这个结果显示，预算执行审计中，各级审计机关的协调得到重视。

表19 审计组织方式（描述性结果）

表20 审计组织方式（单样本T检验）

（四）预算执行审计存在的问题

在做统计分析时，对X46做了变换，用5减去原来的分值。本文针对预算执行审计的问题共调查5项内容（X42－X46），描述性结果如表 21 所示，单样本T检验如表22所示。结果显示，五个问题的严重程度均显著高于位数“3”，说明这些问题都较严重：（1）通过预算执行审计发现，有些问题是由于预算制度不合理造成的，正是因为预算制度不合理，才导致预算编制和执行中出现偏离。因此，在预算制度不完善的情形下，严格查处各单位是否遵守预算，并没有太多的意义（X42）；（2）预算执行审计发现一些问题是根据政府或党委个别领导的指示安排的，这类问题难以处理（X43）；（3）不少的用款单位并不重视预算的编制，这些单位的事业计划与预算相脱节，难以按预算来执行。因此，在预算执行中必须出现偏离（X44）；（4）用款单位太多，由于审计资源限制，无法在预算执行中对所有用款单位都进行审计（X45）；（5）审计人员本身对财政预算及相关内容很熟悉，审计过程中不存在业务技术问题（统计分析时进行换算，从反面来量度它）（X46）。

这个结果显示，预算本身的问题、政府干预、审计资源和审计技术是预算执行审计中的主要问题。

表21 预算执行审计存在的问题 （描述性结果）

表22 预算执行审计存在的问题 （单样本T检验）

三、结论和启示

本文以问卷调查的方式了解基层审计机关预算执行审计的基本状况，调查内容包括三部分：一是预算执行审计关注的重点内容，二是预算执行审计的方法，三是预算执行审计存在的主要问题。根据74份来自县市级审计机关的调查问卷，统计分析有如下发现：

第一，关于审计内容：基层审计机关的预算执行审计，是对公共预算管理全过程的审计，并不只是局限于局部环节；对于预算编制的审计，主要还只是关注合规合法性，对合理性的关注程度不够；预算执行审计更重视预算调整的原因，而不是预算调整的程序；对于预算执行的审计，主要是关注合规性问题，对于挪用、挤占和合理性问题的重视程度不够；对于决算审计，收入、支出和结余都是关注重点；预算绩效审计对于各种预算支出的绩效重视程度均较高；预算执行审计对一般预算之外的财政资金的关注程度均较高。

第二，关于审计方法：预算执行审计主要是事后和事前审计，跟踪审计使用较少。审计地点主要是联网审计和送达审计，而就地审计采用程度不高。预算执行审计中，各级审计机关的协调得到重视。

第三，关于预算执行审计存在的主要问题：预算本身的问题、政府干预、审计资源和审计技术是预算执行审计中的主要问题。

我国探索和实行预算执行审计已经有十几年的历史，本文的调查结果显示，预算执行审计还有许多问题需要解决，公共预算制度本身需要完善，政府干预需要抑制，审计资源需要优化，审计技术需要开发。

南京审计学院国际审计学院）

（本栏目责任编辑：尹情）