我国内地人民陪审员制度的完善

梁梅銮

（中国政法大学，北京 100088）

我国内地人民陪审员制度的完善

梁梅銮

（中国政法大学，北京 100088）

我国人民陪审制度存废之争并存。该文通过分析其原因，并借鉴香港陪审制，提出弥补和完善我国人民陪审制度不足的可行性建议，以期实现人民陪审制度的司法民主、权力制约和审判监督的功能。专家陪审员既要保持大陆法系陪审制特色，又要吸收香港陪审团制度优点，这是可行的改革方向。

问题；完善；专家陪审员

一、我国内地人民陪审制度的现状以及存在的问题

我国人民陪审制度是在移植原苏联模式的基础上，并结合大陆法系的参审制度发展起来的，符合我国人民民主专政的国家性质，是人民民主在司法领域的具体体现，同时人民陪审制度的有效运用可以监督法官权力，促进司法公正，防止司法腐败。我国目前有关人民陪审制度的法律法规有《人民法院组织法》第10条、《民事诉讼法》第40条、《刑事诉讼法》第147条、《行政诉讼法》第46条以及《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》、《最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》。但是我国现行有关陪审制的法律规定过于原则，存在配套立法严重滞后，具体操作性不强等方面的缺点。以至于在司法实践中，人民陪审员成为法庭的“摆设”，只陪不审[1]、形同虚设。因此有一部分学者甚至建议废除我国的人民陪审制度，代之以英美法系下的陪审团制度模式。具体来说，我国的人民陪审制度存在以下几个方面的问题。

（一）缺乏宪法依据，甚至有违背宪法本意之嫌

宪法是我国的根本大法，规定了国家机关权力运作以及公民的基本权利义务，但是参与法庭审判并没有作为公民基本权利义务的内容纳置其中。从历史来看，1954年宪法第75条规定将陪审制作为一项宪法原则，但在1975年宪法中被取消，其后在1978年宪法第41条又得以恢复，但在1982年现行宪法中又重新将这一制度废除。因此，我国现行宪法将陪审制取消，表明了立法者对该制度持否定态度，尤其是在以法治为治国基本方略、以民主政治建设为基本纲领的情况下，这种缺陷显得尤为突出。甚至有学者指出，我国宪法第126条明确规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。甚至《刑事诉讼法》、《人民法院组织法》、《行政诉讼法》、《民事诉讼法》也都做了同样规定。而且《中华人民共和国法官法》第2条对法官也做了明确的界定，“法官国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员”，可见陪审员并不是法官。但是《人民法院组织法》第38条却赋予了人民陪审员同法官一样的审判权（除担任审判长外），与宪法以及《人民法院组织法》本身规定的法院独立行使审判权的原则相违背。加上现行宪法对人民陪审制度的取消，可以说人民陪审制度确有违宪之嫌。

（二）人民陪审员范围受限，未能体现其“人民”性

存在的第一个问题是资格限制。根据《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》第4条规定“公民担任人民陪审员，应当具备下列条件：(一)拥护中华人民共和国宪法； (二)年满二十三周岁； (三)品行良好、公道正派； (四)身体健康。担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度”。我国是一个农业大国，农村人口占全国人口的绝大多数，农村人口达到大学专科以上的文化程度的不多。而人民陪审制度的本质是国家通过让普通民众参加审判，凭借其自身朴素的善恶感、是非观对案件作出判断，监督审判机关的审判活动，扩大司法民主，使法律适用合情、合理、合法，最大限度地接近人民。仅从现行立法以及司法实践来看，人民陪审员能体现出多少的“人民”代表性是值得思考的。

存在的第二个问题是职业法官对人民陪审员的排斥和轻视。人民陪审员缺乏专业的法律素养，缺少甚至是没有从事审判工作的经验，同时对我国目前的审判规则缺少了解，他们在行使审判权的时候往往不被专业法官所尊重，虽然《最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》第8条、第9条规定“合议庭评议案件时，先由承办法官介绍案件涉及的相关法律、审查判断证据的有关规则，后由人民陪审员及合议庭其他成员充分发表意见，审判长最后发表意见并总结合议庭意见。人民陪审员同合议庭其他组成人员意见分歧，要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定的，应当说明理由；人民陪审员提出的要求及理由应当写入评议笔录”。力图改变人民陪审员在合议庭中陪而不审的现状，但是坦率地说，这种对人民陪审员的排斥和轻视是有其背景的。首先，专业法官一般都受过系统专业的法律培训，而陪审员凭借其生活或者职业经验可以游刃有余地对案件事实作出理性的判断，但是涉及到法律适用问题上，其缺乏法律知识的不足就会暴露无遗。对于一个法律专业名词都不懂的人，专业法官对其审理案件的质量是心存怀疑的，而陪审员在实践中也因为专业知识不足，而“自知之明”地只起附和作用，从而虚化了自身的权利和地位。其次，陪审员缺乏审判经验。法律在于经验，而这点正是陪审员所缺少的。再次，现行法官的绩效考核机制的规约。人民陪审员不属于法院编制体系，但是职业法官要受到“结案率”、“错案追究”、“裁判文书制度规范”等法院内部的考核，事关法官的前途，因而他们往往不愿意将影响其自身利益的审判权交与他人之手，在实践中更是有意地排斥人民陪审员的适用。

（三）人民陪审员的产生和确定过程缺乏当事人参与和监督

我国《人大常委会决定》第八条规定：“符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。”总之无论是由单位或基层组织推荐还是本人申请，都需经过基层人民法院院长的提名和人大常委会的任命，可见人民陪审员的产生没那么简单。首先，公民要有高度的社会责任感，以国家大事为己任；而且在现行法律仅规定人民陪审员所在单位应予以配合却无相应惩罚措施的情况下，还需有为国家利益敢于冒失业风险的勇气。其次，还要求公民要有足够的运气，公民在提出申请后还需经过基层人民法院院长的提名和人大常委会的任命。这就导致了我国人民陪审员人数极少，参与积极性不高的现状。

另外，法律规定了具体案件中人民陪审员的确定是采用随机抽取的方式，可以说这是比较科学公正的，但是这种在没有当事人参与下确定人民陪审员的方式很难博得当事人的信任。在这方面，香港陪审团制度则相对来说比较民主。香港的控辩双方都有权对陪审员提出有因回避，本人在被选中后也可提出自己可被豁免的理由而申请退出，被告方还有5次提出无因回避的权利。如果由于控辩双方的回避请求导致陪审团人数不足，经控辩任何一方申请，法庭都可以从旁听人员或其他人员中补足，而我国内地在人民陪审员的确定上未能体现该制度应有的民主性。

（四）人民陪审制度适用范围过广，程序繁琐

《最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》第1条规定：“人民法院审判第一审刑事、民事、行政案件，属于下列情形之一的，由人民陪审员和法官共同组成合议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外：（一）涉及群体利益的；（二）涉及公共利益的；（三）人民群众广泛关注的；（四）其他社会影响较大的。”可见人民陪审制度适用于普通程序的一审刑事、民事、行政案件，在适用范围方面，相对于香港的陪审制度以及其他国家的陪审制度而言相对过广，这就导致一方面想快速解决纠纷选择简易程序的当事人不能同时选择人民陪审制度，另一方面适用范围过广也使得人民陪审制在众多案件中只能是走走形式，没有发挥其监督制约司法权，保证司法民主和当事人权利的功能。

二、我国内地人民陪审制度存在问题的原因分析

陪审制度的基础价值在于获得裁决的正当性，增强社会公众对司法的信任。而现行陪审制度出现的种种问题正挑战着该制度存在的基础价值。出现这些问题既有立法上不够科学完善的原因，也有实践中有法不依的原因。

（一） 立法

1.人民陪审制度是国家为了政治目的而设立的，是一项政治制度而非司法制度。在立法上，人民陪审制度所代表的司法民主和审判监督的象征功能远远大于实在功能，其背后蕴含的政治民主、司法民主以及权利制约思想，是我们设立这个制度所力图体现的，至于在司法实践中是否真的实现了该价值则不被重视。前最高人民法院副院长沈德咏在“关于《关于完善人民陪审制度的决定（草案）》的说明”中提出了设立人民陪审制的四项立法理由：（1）是司法工作实践“三个代表”重要思想和“立党为公，执政为民”要求的重要体现，是落实宪法关于公民依法参与管理国家事务权力的重要保障；（2）是弘扬司法民主、维护司法公正的现实需要；（3）是增强司法活动透明度，强化人民群众对司法活动监督的现实需要；（4）是解决实践中存在问题的重要措施。可见从立法者的角度上看，更注重的是人民陪审制度的象征功能。这就不难理解立法对该制度具体运作未做细化规定的原因了。

2.关于人民陪审制度的法律法规过于原则，实践中可弹性运作。文章前面部分分析了法律关于人民陪审制度的适用范围的规定过于主观，而且当事人的申请最终需由法院决定等原因，为实践中不适用人民陪审制度提供了法律的口实。

3.关于人民陪审员的权力规定不合理。上述提到没有法律知识是专业法官对人民陪审员的排斥和轻视的原因之一，以及人民陪审制度的司法民主及权力制约未能得以实现等问题，其根源在于人民陪审员权力设置的不科学。

4.未规定相应的责任及救济条款。目前关于人民陪审制度的法律法规往往只规定了义务和权力，而没有相关的责任和救济条款，从法律结构上看是极为不合理和幼稚的。

（二） 实践

“庭审中，多数陪审员只是静坐，始终不说一句话，庭审完全由审判长进行。庭审方式改为对抗制后，这种情况更甚，以往在审判长主持下，偶尔宣读一下证人证言，出示一下相关证据的情景没有了。更有甚者，如果庭审时间过长，个别陪审员还会出现打瞌睡。合议时陪审员缺乏独立见解，一味盲从附和主审法官的意见，使合议流于形式。从一个基层法院抽查的50例案件评议来看，主审法官简介案情发表处理意见后，陪审员简单表述同意的共42份，占84%；陪审员发表补充意见的共8份，占16%；发表不同意见的为零。”[2]人民陪审制度未能实现其应有的价值和作用，与实践中法院、法官、人民陪审员、当事人等不尊重、不重视、不信任该项制度有很大的关系。

首先是法院、法官的不尊重。由于法律规定的任意性，法院、法官出于某些利益考量而任意决定是否适用人民陪审制度。实践中常见的有两种情况：一是，对于某些案件必须组成合议庭审理而法官人数又不足的情况，通过实行人民陪审“凑数”，以便到法律要求的必须组成合议庭的硬性规定；二是虚化、架空人民陪审员在事实认定和法律适用上的权力。

其次是人民陪审员本身的不重视。人民陪审员由于自身专业知识的局限，或其他种种原因，未能意识到自身权力的重要性，“自觉”地附和专业法官意见，陪而不审，成为法庭的摆设。

再次是当事人的不信任。由于当事人对人民陪员的产生过程、确定过程均没有机会参与，以及人民陪审员自身专业知识缺乏等原因，当事人对人民陪审员的信任远不及专业法官，使得在具体纠纷中，当事人不愿意有人民陪审员的参与。

三、我国人民陪审制度对香港陪审制的借鉴以及完善

香港法律制度基本上承袭了英国的法律制度[3]，而陪审团制度也无例外地是法律移植的产物，在1843年诞生后，随着香港的回归，根据香港《基本法》的规定，香港维持其普通法制度不变，陪审制度也予以保留。因此陪审制度仍继续在香港法院中沿用[4]。经过100多年的司法实践，香港形成了独具特色的陪审团制度。其基本的制度设计在《陪审团条例》中得到具体的体现。

我国内地人民陪审制与香港陪审制相比，首先，在审判组织的构成上不同，有着参审与陪审的区别。其次，陪审人员的职权内容不同，内地的人民陪审员在审判中行使的职权基本上等同于法官，既认定事实又适用法律，而香港的陪审团则与法官在职责和权限上有明确的划分，陪审团仅依据法官“过滤”后的证据材料进行事实认定。再次，陪审人员的产生、确定不同，香港在产生、确定陪审人员的过程中更体现科学性、民主性。最后，适用陪审的范围不同，香港适用的范围远小于内地，只有特定的法院特定的案件才可适用陪审团制，相对于内地陪审制的适用范围来说，更具科学性和效益性。

通过以上我国内地人民陪审制度与香港陪审制度的简要对比，考虑到我国内地人民陪审制度存在的诸多问题，分析其立法和实践中的原因，我们可以通过借鉴香港陪审制，来弥补和完善我国人民陪审制度的不足，以期实现人民陪审制度的司法民主、权力制约和审判监督的功能。在笔者看来，专家陪审员是既要保持大陆法系陪审制特色，又要吸收香港陪审团制度的优点。推行专家陪审员制度，旨在使四方面工作实现新发展。一是推进诉调对接工作。充分借助专家陪审员的专业知识，在双方当事人之间进行沟通，分清是非，消除误解，舒缓当事人之间的对立情绪，从根源上化解矛盾。二是更好地开展审判工作。由专家陪审员帮助解决更多未经鉴定或需要专家质证的专业性问题，帮助当事人减少鉴定或聘请专家质证的费用，提高审判质效，节约诉讼成本。三是确保法官准确把握证据。发挥专家陪审员的专业知识优势，协助法官阅读、理解鉴定结论并准确把握相关证据，进而采信正确合理的鉴定结论，避免因单一依据鉴定结论而给当事人造成损失。四是切实提高司法裁判的社会公信度。专家陪审员大多是具有较好声誉和职业背景的高素质人才，容易赢得当事人信任，参与特定案件审理时，能发挥专业知识和行业优势，帮助法官提高司法能力，促进法律效果与社会效果的统一，真正体现司法民主与司法公正。

（一）完善宪法，确立人民陪审制度的司法制度地位

从思想上重视人民陪审制度的实在价值，而非作为一项政治制度的象征价值。在宪法中规定人民陪审制度，一方面使其有国家根本大法的最高效力，另一方面可使立法者、司法者以及普通公民对人民陪审制度给予应有的尊重、重视和信任，逐渐确立人民才是最终的审判者的价值理念，确保人民陪审制度的贯彻实行。由人民来评判是否实现司法公正，人民陪审员也许不懂法，但他们反映的正是普通民众对事物的看法或认知。

（二）细化相关规定，增强可操作性

1.人民陪审员的选任。第一是资格问题。我国《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》第4条规定，“公民担任人民陪审员，应当具备下列条件： (一)拥护中华人民共和国宪法；(二)年满二十三周岁； (三)品行良好、公道正派； (四)身体健康。担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度”。香港则规定了消极选拔资格（即豁免），而且比内地细致、复杂得多，数十种公民可被豁免，该规定不仅从司法公正角度考虑哪些公民出任陪审员“不适宜”，还对社会各行业人员的现实需要、特殊情况等问题考虑得很细致很周到。与此相比，内地的陪审员消极选拔资格基本上只是从公民特定职业对个案中的司法公正可能造成的影响的角度出发来设计的。笔者认为，对于学历的限制完全是不必要的，所谓术业有专攻，各行各业都有突出的人才，尤其是某些经验性行业，如汽车维修等等，并非学历所能包含。因此，在某行业有一定影响力的学者，或者从事某行业有一定的年限的人，只要是与案件无涉，就有资格成为人民陪审员。

2.是选任程序问题。第八条规定：“符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。”在内地，成为人民陪审员对公民而言是一个积极行为，而香港则正相反，公民获得陪审员身份对于该公民来说是消极行为，笔者认为在这点上我们可以予以借鉴。借鉴该点有许多益处，能克服一些潜在风险：其一，可以简化人民陪审员的选任程序，节约成本。其二，可以扩大人民陪审员的范围，增强其“人民代表性”，人民陪审员的组成合理化，真正体现人民意志，同时可以达到全民普法的效果。其三，可以取消基层人民法院院长和人民代表大会常务委员会对人民陪审员选任的人为限制，使其更具有公正性，从而提高人民对陪审制度的信任。因此，我们可以设置名册登记制度。对各行各业有有一定影响力的学者，或者从事某行业有一定年限的人进行登记，每年对该名册进行更新，以此作为选任人民陪审员的基础。

3.人民陪审员的确定。我国关于人民陪审员在个案中的确定采用的是随机抽取的方式，是比较科学合理的，应予以保持。但是我们在确定的这个环节上没有给予当事人参与的机会，这就给当事人怀疑人民陪审员的确定不公允落下口实，降低了当事人对人民陪审员的信任。因此能否借鉴香港的做法，允许在控辩双方在场的情况下确定个案中的人民陪审员是值得我们思考的。在这点上，笔者认为应予以借鉴。一方面可以增强当事人对人民陪审员公正性的信心，另一方面也可以及时地提出回避，避免庭审活动的中断，实现司法效率的要求。同时，在前面所述的合理化人民陪审员的资格后，有了充足的人民陪审员，就可根据个案“一案一选”，挑选适合的人担任陪审员，由于担任陪审员费时费力，应对民众一年参与陪审的次数进行限定。

4.人民陪审员的保障。对人民陪审员的保障有两方面的内容：一是对没有合理原因拒不执行陪审义务的公民的惩罚，一是对人民陪审员参与陪审的经济、荣誉的保障。如上所述，我国关于人民陪审制度的规定任意性条款居多，而且规定了权利义务却无相应的救济和责任条款，导致实践中人民陪审制度不被重视，甚至难以实施。因此法律应对此加以规定，对于没有合理原因拒不执行陪审义务的公民可以进行处罚；对于参加陪审的公民应给予经济保障或者荣誉奖励。我国《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》第18条、第19条规定“人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用，由人民法院给予补助。有工作单位的人民陪审员参加审判活动期间，所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇。无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助。人民陪审员因参加审判活动应当享受的补助，人民法院和司法行政机关为实施陪审制度所必需的开支，列入人民法院和司法行政机关业务经费，由同级政府财政予以保障。”但是对于违反该规定，没有给予陪审员应有的补助和保障的有关单位、机关应承担怎样的责任却无明文规定，是为法律上的空白，对保障人民陪审员的权利是极为不利的。因此建议立法上尽快弥补这一不足。对此香港视之为藐视法庭罪，科以刑罚的做法可以为我们将来的立法做参考。

5.人民陪审制度的适用范围。《最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》第1条规定：“人民法院审判第一审刑事、民事、行政案件，属于下列情形之一的，由人民陪审员和法官共同组成合议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外：（一）涉及群体利益的；（二）涉及公共利益的；（三）人民群众广泛关注的；（四）其他社会影响较大的。”从该规定中可以得出以下结论：第一，该标准主观性较强；第二，人民陪审制度适用于一审普通程序刑事、民事、行政案件。这就会产生以下问题：第一，当事人为了迅速解决纠纷选择简易程序时不得采用人民陪审制度，或者说当事人为了让人民陪审员参与合议庭审判，不得不放弃简易程序而采用较为繁琐的普通程序，加大了司法成本，在经济社会下，这往往不为当事人所接受。第二，适用范围过广。仅仅根据陪审制度所包含的制度价值和功能而在案件中普遍推行陪审，不仅是盲目乐观的行为，而且还会撞上现实的壁垒。因此，笔者认为，陪审应当受到重视，因为这种方式对于中国现实来说，可能会具有促进司法民主和权力制约的积极意义，可以将其视为解决司法制度中一些问题的方法和途径，但决不能作为解决中国司法问题的唯一手段，重视绝不意味着可以广泛适用，而是在适用时设法使其真正能发挥作用。

参照香港的陪审制度，只有高等法院中的原诉庭审理涉嫌犯罪严重、影响重大的案件，如谋杀等案件运用陪审团审判刑事案件，一般的行政以及民事案件都不适用陪审团审理。笔者认为这比大陆的规定更为合理。因为陪审往往需要国家和社会财力、物力、人力等各方面的支持，会增加诉讼成本，在实践中并未发挥其应有的作用，陪审制往往成为“陪衬制”，因此不适合被广泛适用于各类案件。所谓好钢用在刀刃上，人民陪审制度也应用在重大的刑事案件上，尤其是事关公民人身自由、生命的案件。甚至有学者提出可以赋予当事人选择权，由当事人来决定是否适用陪审制，以在获得国家授权的同时得到当事人的信任。

（三）完善责任和救济条款，确保在司法实践中有法必依

如前所述，人民陪审员的保障在人民陪审制度的法律法规中缺少责任和救济的规定，正如古谚所言，“无救济则无权利”。立法应完善责任和救济条款，用国家强制力保证法律在司法实践中的贯彻实施。

（四）加强普法宣传，提高人民监督制约司法的意识

我国几千年来承传以家、血亲为核心的生活和社交以及对国家权力服从的习惯，形成了长久以来中国人对他人生死福祸的漠视以及对公权的盲目遵从，使得参与陪审保证司法民主和制约权利的意识普遍缺失。这也是目前我国陪审员人数少之又少的原因之一，因此加强普法宣传，强化公民的权利意识和社会责任感，提高监督制约司法的意识，对于确保公民积极参与陪审，正确行使法律赋予的陪审员的权力，发挥群众的智慧，实现司法民主，确保司法权威，保证裁决公正以及规范国家机关权力运作有着重大长远的影响。

[1]陈光中.刑事诉讼法[M].2版.北京：北京大学出版社,2005:64.

[2]李昌道，董茂云.陪审制度比较研究[J].比较法研究,2003(1).

[3]周伟.中国大陆与台、港、澳刑事诉讼法比较研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2001:71.

[4]柯葛壮.涉外、涉港澳台刑事法律问题研究[M].上海：上海社会科学院出版社,1999:44.

On the Im provement of the People’s Jury System in the Local Courts of Our Country

Liang M eiluan
(China University of Political Science and Law,Beijing 100088,Beijing,China)

Reserving or abolishing the people’s jury system still remains a debate in our country.This paper,by analyzing the causes of this debate and taking into account Hongkong’s jury system,puts forward suggestions about the feasibility of amending and improving the people’s jury system in our country in order to realize the functions judicial democracy,power control and trail supervision.The expert jurors should not onlymaintain the characteristics of civil law system but also absorb the advantages Hongkong's jury system,which would be a practicable direction of the reform.

issue;improvement;expert juror

D926

A

1673-8535（2012）02-0050-07

梁梅銮（1987-），女，福建泉州人，中国政法大学刑事诉讼法2010级硕士研究生，研究方向：刑事诉讼法。

（责任编辑：覃华巧）

2012-01-12