OECD国家企业年金监管趋势及其启示

邱兆祥 单美姣

〔摘要〕 2008年金融海啸过后，OECD国家的企业年金发展出现了年金资产价值大幅缩水，DB计划向DC计划转型，现期缴费不足加大了远期违约风险等诸多全新问题，这无疑会使“人口老龄化”所带来的养老问题雪上加霜。危机过后，为了保证社会养老保障体系的长期可持续性发展，OECD各国政府均根据本国企业年金发展现状采取了动态调整的投资策略并适当增持了债券类和另类资产配置，同时在深化年金计划与宏观经济的良性互动发展关系，加强企业年金托管主体的教育培训以及构建完善的企业年金风险管理控制系统等方面也做出了相应的调整变革，相关监管经验值得我国深刻反思与借鉴。

〔关键词〕 OECD国家，企业年金，监管趋势

〔中图分类号〕F842.6 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2012）02-0068-06

2008年次贷危机对经济合作与发展组织（简称OECD）中各国的企业年金计划造成了巨大的冲击和影响，根据初步测算，危机使这些国家私人年金资产总价值损失了近23%，约合5.4万亿美元 〔1 〕 （P9～10 ），受损最严重的是美国、英国、澳大利亚、丹麦、荷兰等年金计划在三支柱养老保障体系中发挥主要作用的一些国家。危机对经济的重创使各国养老金计划很难在短期内恢复到危机前的水平，并且养老金资产面临着不断被挪用的风险，如爱尔兰和挪威的养老金资产就被政府用来进行银行资产重组和基础设施建设。所以危机过后各国政府对养老问题的关注除人口老龄化之外又增加了一项新的研究课题：后危机时代企业年金监管措施的调整与变革。

一、后危机时代OECD国家发展企业年金计划面临的新问题

次贷危机后OECD国家企业年金计划的发展问题主要集中在年金资产价值大幅缩水，对即期劳动力市场和就业的影响导致远期给付面临更大的“空账”风险以及企业年金计划类型和结构的适应性调整变动等三个方面。与基本养老保险不同，企业年金领取期的资金支付完全依赖于现期缴费所积累的资金及投资收益。因此，金融危机对于企业年金造成的影响和冲击更大，表现为缴费确定型年金计划（DC）的投资损失将直接导致职工退休后所领取的年金数额减少，而收益确定型年金计划（DB）的固定收益或指数化收益也不得不跟随危机后金融市场整体收益水平进行调整，而且危机还会造成DB计划账面负债的增加。

（一）企业年金计划资产价值大幅缩水。企业年金计划的资产价值主要由缴费期所形成的累积资产价值和累积投资损益两部分组成。资产缴费、投资、领取时间跨度的长期性和资产的规模性特征致使企业年金势必受到次贷危机的深度影响。在2008年次贷危机中，OECD国家的养老金计划由于资产价值的整体大幅缩水而被称为“失去的十年”，绝大多数国家年金计划的实际收益率远远低于预计的长期目标收益率。2008年危机最严重时，OECD各国年金投资的名义收益率均呈现出不同程度的负值，名义年平均收益率为-21.4%，实际年平均收益率为-24.1%，导致企业年金资产大幅缩水。2009年，各国企业年金资产收益率开始出现反转行情，全年平均收益率约为6.5%，但截至6月底时的市场整体收益率相比2007年12月仍要低大约14个百分点。〔2 〕即使到了2009年底，在股市回暖的强力支撑下，年金资产投资收益率进一步好转，但也仅能弥补次贷危机所造成损失的极小部分，要完全恢复到危机前的状态仍需要较长时间。

（二）企业年金计划类型和结构的调整变动。次贷危机引发的企业年金计划类型和结构变化主要表现在两方面：一是企业和个人退出私人养老金计划而将资金转投基本养老保险，这主要是由于企业和职工对持有私人养老金计划信心的空前低落导致一些私人养老金计划退出三支柱社会养老保障体系中的第二、三支柱，转而回归到由政府所建立的现收现付制的基本养老保障体系。典型案例是危机爆发以后，2008年10月阿根廷强制储蓄型私人年金的国有化以及斯洛伐克共和国和东欧一些国家允许企业职工退出新建立的固定缴费年金计划转而参加由政府提供的基本养老保险计划。二是部分企业将收益确定型年金计划（DB）调整为缴费确定型年金计划（DC），两方面的原因加速了DB计划向DC计划转型。其一，次贷危机使很多企业由于资金链条中断而陷入财务困顿，从而使DB计划面临巨大的违约风险敞口，而DB计划又具有每期养老金支付金额固定的刚性约束，为了缓解这种养老金支付压力，并以此将原本由企业承担的风险转移分散一部分给个人，很多企业纷纷将DB计划调整为DC计划。其二，对DB计划以及其他提供相对固定收益的养老金计划而言，一方面次贷危机使企业年金持有的各类资产的市场价值不断下跌，另一方面由于市场整体投资收益率的下降，各类年金计划也不得不随之调低期望收益率，而固定收益类年金计划到期后每期所领取的养老金数额又是固定的，这将使得年金计划的预期负债规模增大。据统计数据显示，OECD国家DB计划的平均负债水平，2007年为13%，2008年财政年度结束时增加到24%，2009年中期时情况有所好转，负债率降到18%，〔3 〕但部分国家年金计划受次贷危机影响较深，到2009年负债率仍进一步加深，如英国的年金计划负债率从2008年12月的9%上升到2009年6月时的13%，日本和澳大利亚也有负债率进一步显著加深的迹象。由此可见，年金资产价值的萎缩与负债的增加使二者现金流在期限结构上不匹配并预期出现赤字，这就要求企业制订更高的年金缴费率。但是，次贷危机爆发后企业首先要满足生产经营的资金需要，显然无力为职工缴纳更多的养老金。

（三）劳动力市场即期失业率的增加积聚了企业年金远期支付风险。次贷危机所造成的经济下滑和市场弥漫的消极情绪对劳动力市场和就业也形成了巨大冲击。根据OECD 2009年3月31日公布的国情研究发展报告显示，2008年OECD国家平均失业率为6.0%，2009年为8.4%，2010年则上升至9.9%。〔4 〕 （P46～49 ）笔者选取了部分国家危机前后的失业率数据（见表1）进行对比后发现，危机后失业率明显提高，并且外国居民的失业增长率显著高于本国居民；女性公民失业增长率显著高于男性公民；市场经济发展成熟度较高国家的失业增长率显著高于新兴经济体国家，以美国、英国、西班牙等为典型代表。

次贷危机本身已使现期养老金资产大幅缩水，而失业率的增加无疑是对未来养老问题的“雪上加霜”。从长期来看，未来养老金的支付要靠现期所缴纳的资金积累获得，即“多缴多得，少缴少得”。失业率上涨使养老金现期个人供款出现严重问题，现期缴费不足势必影响到退休后养老金的领取。可见，失业积聚了养老金未来的偿付能力不足风险和财务风险，而OECD国家目前已建立的年金计划储蓄额要占到职工退休总收入的25%～40%，如此高的比重意味着一旦出现缴费不足，老年人退休后的生活质量将直线下降。此外，失业对不同年龄阶段的雇员造成的影响也是不同的，老员工受损较大。一方面，老员工如果在危机中失业就很难找到新工作；另一方面，他们可能等不到年金计划价值完全恢复就需要提取养老金。比如，根据美国雇员福利研究所估计，次贷危机后，在股权投资回报为零的假设下，401（K）年金计划至少需要9～10年时间才能使90%的参加者将账户余额恢复到2008年初的水平；即使在股权投资回报率为5%的假设下，也需要5年时间。〔5 〕而年轻失业者虽然不涉及现期提取养老金的问题，但对未来养老金支付形成了很大的隐形债务压力，因此针对他们的养老金支付风险只有延后效应，并无彻底消除效应。

二、OECD国家企业年金监管的调整与变革

目前，OECD各个国家已经意识到了此次危机使各国企业年金计划在未来遭遇损失的潜在可能性以及政府监管力度的不足，而发展企业年金对于维护社会稳定又具有重要的“安全网”和“减震器”作用，因此各国政府对所采取的监管措施均进行了相应的调整与变革。这些措施必须长短期利益兼顾，既要考虑如何平稳度过次贷危机、满足养老金的短期支付要求，同时又要兼顾社会养老保障体系的长期结构转型和可持续性发展要求。

（一）监管主体角色和职能的转变。企业年金的谨慎投资和健康运转离不开良好的监管机制，监管机制链条中的核心就是监管主体。为了保障能够集中有效地发挥监管职责，避免重复监管和监管盲区，部分国家倡导建立专门的监管机构（如企业年金受托管理委员会）对年金业务实施全面的监督管理，其主要职责就是管理企业年金资产并保障资产的安全性和年金受益人相关权益不受损失。年金管理委员会有权设定或批准年金资产的具体投资策略，其所制订的投资策略将直接决定年金计划持有风险资产的权重并进一步影响年金计划的长、短期运行。同时，年金管理委员会可以启用临时性的“养老金支付援助计划”帮助那些破产企业和退休金收入极低的个人度过难关，并延长经济恢复期以留足弥补年金负债的时间窗口。但需要注意的是，政府不可能为所有养老金支付出现资金缺口的企业买单，这既不可行也不现实。一是因为政府财力有限并且在危机来临时，首先要保障银行等关系到国家经济政治命脉的金融机构安全度过危机；二是即便政府对退休收入进行补偿，如果经济主体出于对未来收入的不稳定预期，也会将所获补偿转化为储蓄而使养老资金退出流通领域，对消费、投资和经济的刺激作用有限；三是全额买单有可能会滋生年金托管人的道德风险，使其在危机过后继续采用高风险的资产配置。

（二）动态调整的资产组合投资策略。养老基金投资直接关乎企业职工退休后的收入水平，与其他机构投资者显著不同的一个特征是首先要保障资产的安全性，其次才能追求收益性。所以应采取分散化的投资组合策略以保障资产的安全性，并对年金资产配置根据宏观经济运行状况进行及时的甚至前瞻性的动态调整。调查结果显示，次贷危机后受损最严重的是那些年金资产投资组合中权益资产占总资产规模在30%以上的国家，并且这些国家的权益资产市场价格跌幅也最深。以2008年危机最严重时部分OECD国家企业年金计划所持有的权益资产占总资产的比重为例，澳大利亚为59%，爱尔兰为52%，美国和英国均为46%，相比2007年持有权益资产最多的几个国家，如爱尔兰66%，澳大利亚61%和美国57%而言均有所下降。〔6 〕而在其他一些OECD国家，次贷危机时由于这些国家将年金资产的绝大部分投资于债券，尤其是优质的中长期国债，使其年金资产受次贷危机影响相对较小。截至2009年底，OECD成员国中很多国家的年金资产投资于债券的比重已超过50%。除了适当减持权益类资产、增持债券外，近几年各国年金资产出于分散化投资、对冲通胀和寻求超额回报的目的对另类资产配置亦有显著增加，投资工具主要涉及房地产、私募股权基金的基金、对冲基金的基金、基建和大宗商品五种另类资产，危机后甚至出现了以“环保”、“低碳”为主题的新兴战略投资计划。如2009年3月，丹麦社保基金ATP就以森林作为一种新型投资标的，第一单生意是出资购买位于美国纽约州哈得逊流域上游的一块3.8万公顷（9.5万英亩）森林，合同金额高达5.7亿美元。〔7 〕从总体发展趋势来看，全球养老金资产投资于另类资产的比重已经从十年前的7%上升到2009年的17%，这主要归因于另类资产在平滑养老金投资收益波动和提高收益率方面的显著成效。

（三）促进企业年金和宏观经济的良性互动发展。从长远来看，企业年金账户的稳定发展对减轻政府基本养老保险支出的财政压力和保障未来养老金支付的充足率和覆盖率至关重要。在次贷危机中，企业年金计划相对公共养老金受损更为严重，为了避免投资者对企业年金计划丧失信心，让过去20年社保改革迈向三支柱的成果功亏一篑，影响养老保障体制结构的升级转型和社会安全保障网的长期构建，OECD各国政府必须增强企业职工参保私人养老金计划的信心。信心的重新构建要依靠政府提供扶持企业年金计划蓬勃发展的优惠政策，并为年金计划发展提供良好稳定的宏观经济环境。危机过后，OECD国家贯彻实施的具体措施有：其一，政府主动提供抵用券，允许以私人养老金资产作为抵押进行贷款。如澳大利亚规定，个人无力按期归还住房抵押贷款时，可用已参保年金计划合同作为有资质的担保物品继续保留房屋赎回权 〔8 〕 （P194～196 ）；在美国，401（K）年金账户90%的持有者均可凭养老金账户贷款，并按市场同期利率支付利息，如不按时付息还本，视为提前领取养老金，对所提取部分要额外征税以示警戒，以有效防止养老金账户的“现金漏损” 〔8 〕 （322～324 ）。其二，给予更优惠的税收政策。通过测算年金缴费对不同税率的敏感性后发现，降低税率的确可以有效增加年金供款，所以OECD国家对企业年金计划普遍采取EET税收模式。其三，“三管齐下”即同时从增加政府基础设施建设、企业投资、个人消费三条途径来拉动经济增长，恢复市场信心，为年金业务发展提供良好的宏观运行环境。2009年，全球43个国家和地区的经济刺激计划投资总额为2.18万亿美元，占全球GDP总量的3.5%。〔9 〕在强大的市场驱动力作用下，私人年金业务有望恢复到危机前水平；同时，养老基金作为全球资本市场最大的机构投资者，对金融市场的稳定和繁荣举足轻重，二者应形成相互促进相互融合的良性互动关系。

（四）加强年金计划相关主体的教育培训。次贷危机爆发后，OECD各国纷纷意识到企业年金受托人业务水平有待进一步提高而企业职工又普遍缺乏养老投资的意识和知识，政府应加强相关方面的教育和培训。首先，针对受托人的培训。年金计划受托人有内部受托人和外部受托人两种。外部受托人主要是一些专业的养老金资产管理公司或金融机构，在资格准入时就需严格考核其开展年金业务的管理水平和业务能力，而且OECD国家企业年金相关监管法规中也明确规定：“受托人必须具备对企业年金计划整个实施过程进行全面管理的知识和技巧，并且应该通过适当培训提高相关从业人员的业务水平”。而在加强企业年金内部受托人的培训方面，英国的成功经验值得借鉴，其主要是对符合条件的企业受托人进行免费的在线培训，培训内容针对性强，期限短，又不需企业支付额外的费用，成效显著。其次，针对企业雇员的培训。危机过后，企业雇员对年金计划及自己相关权利责任认识的缺乏问题变得凸显，因为企业年金的所有权人归根结底是企业和个人，较之由政府提供的基本养老保险享有更多的权利和责任。企业和个人有权选择年金账户的托管人和投资人，并且可以根据自己对风险的承受能力选择不同的资产组合，智利养老金改革的一项重要举措就是为企业职工提供了A、B、C、D、E五种不同风险投资组合的基金产品可供选择。可见，针对企业和个人开展金融和投资知识的培训是十分必要的，而且此举还可以提高民众现期储蓄以备未来养老之需的意识，使人们充分认识到退休积累的长期性和持续缴费的重要性。如对美国401（K）年金计划的研究表明，具备一些金融知识的雇员参加养老保险的意愿性和主动性更强，而且一旦参保，退保的概率也较低。像法国、德国、瑞典、英国等国家经常借助媒体向普通民众开展专门针对私人年金计划的宣讲活动，目的就是保障养老信息的充分畅通，使个人能对自己未来的养老问题有一个很好的筹划，提高养老金自愿缴费部分的覆盖率。

（五）建立良好的企业年金风险管理控制系统。1.企业年金风险控制系统的流程再造。即首先要对年金所面临的风险进行有效的识别，将风险细划为操作风险、流动性风险、债务风险、经济风险、投资风险及政治风险。其次，应制订具体的风险管理控制策略目标，确定是采取风险转移、风险控制还是风险消除策略；最后，建立企业年金风险的进程管理及完备的风险披露和报告制度，以保证充分及时地对相关风险进行披露、监管和控制。绝大多数OECD国家均遵循国际会计准则要求，要求已建立年金计划的企业在资产负债表中披露相关信息。2.次贷危机后，OECD很多国家的风险管理控制模型中又专门增加了重大突发事件管理模块，因为虽然金融危机发生的频率很低但是破坏性极大。像随机游走模型、压力测试、情景测试等一些模型和技术已经越来越多地被应用到企业年金风险管理控制当中，德国和丹麦等国要求企业必须使用这些方法对年金风险进行内部控制。3.各国还采用了很多不同方法和措施对企业年金风险进行管理和控制。如引导企业年金受托机构建立良好的风险控制意识和风险管理文化；风险控制部门采用多种指标对风险敞口进行判断，采用多种形式的风险对冲工具；将投资对象的公司治理结构作为一项重要指标纳入年金计划投资策略和风险控制策略中。

从后危机时代OECD国家企业年金的整体发展状况来看，各国所采取的监管措施还是卓有成效的。我国的企业年金资产在此次金融危机中虽然受损较轻，但究其原因主要是与年金计划起步较晚，发展还很不成熟，并且资本市场开放度较低，养老金资产配置趋于保守等因素有关，从某种意义上讲，年金资产并未真正触碰到风险边界，因此，OECD国家的企业年金监管经验和风险管理技术更加值得我国借鉴和学习。

三、OECD国家企业年金监管趋势对我国的启示

（一）建立专门的企业年金监管机构。首先，我国企业年金的监管职责主要由劳动和社会保障部承担，其职能侧重于对基本养老保险的监管。但是基本养老保险和企业年金监管存在很大差异：因为二者建立的目的不同而且投资运作的基础也显著不同——企业年金需要进行市场化运作，所以建立一个独立于社保监管部门之外的具有权威性的监管主体对年金业务实施全面监管有利于进一步明确监管目标和监管职责。其次，从新制度经济学的理论视角来看，我国企业年金的制度环境和经营制度已经发生了明显变化。随着金融市场的发展，不同金融机构之间传统的业务界限变得越来越模糊，比如：一些长期银行产品和长期保险产品存在高度关联性，而保险公司的保底保险产品与DB计划、团体投连产品与DC计划更是存在天然的相似性。因此，国家应配套专门的年金监管机构，提供持续的监管制度供给，来适应金融机构的混业经营以及从传统业务向年金业务的拓展延伸趋势，而不是维持某种无效率的均衡。再次，企业年金“一部、两局、三会”的多头监管体系将导致各个监管主体间缺乏协同效应，难以形成监管合力，所以应建立专门的企业年金监管机构以有效减少重复监管或监管盲区。同时此举还可避免监管过程中的“监管俘获”和“监管寻租”行为，因为多头监管机制下不同监管主体在实施监管职责时往往具有行业倾向性和部门保护意识，而专门独立的监管部门能够提高监管的透明度和有效性，切实保障委托人和受益人的相关利益不受侵害。

（二）逐步调整为基于风险的企业年金监管框架。国际养老金监督协会建议各国对企业年金计划采用基于风险的监管框架。监管当局应该有足够的监管资源和监管能力去实现监管目标，并与其他监管主体和企业形成公开、透明、良性的合作监管关系。目前我国的企业年金计划主要采用的是合规监管体系，即由劳动和社会保障部组织相关专家和工作人员通过考察调研等方法对年金计划进行现场监管。合规监管需要投入较多的人力、物力，而我国企业年金的监管部门力量薄弱并且机构不健全，只有行政监管部门，专职监管和社会监管尚未建立。监管人员数量相比现期和未来年金业务发展规模远远不够，同时监管人员大部分由政府部门人员组成，水平和层次良莠不齐。而以风险为基础的监管则主要是通过数据库和预设模型来对年金资产的风险水平和出险概率进行评估和预测，如应用VAR技术测度风险来控制重点环节的风险，将监管资源有的放矢地集中于那些已经积聚了风险的行业和企业，使有限的企业年金监管资源得到更优配置和更加充分的利用。综上，为了与国际企业年金监管体系接轨，并考虑到我国企业年金监管资源的现状，笔者建议我国企业年金监管框架应逐步向风险监管靠拢。

（三）加强企业年金的市场化运作，简化年金运行主体的资格审批手续。国内企业取得年金业务运行资格延用的是国际通用的资格准入办法，即必须首先获得人力资源和社会保障部的批准方能开展相关年金业务，主要涉及受托人、账户管理人、资金托管人和投资人四种主体资格。经2005年和2007年两次资格准入后，在已取得年金业务“经营牌照”的61家金融机构中，有21家银行、20家保险公司、6家信托公司、12家基金公司和2家证券公司，整体呈现出银行、保险、基金三分我国年金市场的格局，如表2所示：

获得四种主体资格各有不同的资质要求，需要分别获得批准。金融机构在参与年金市场运作时若要提供“一站式”服务必须取得四张牌照，我国只有中信、工行、招商获取了经营年金业务的“全牌照”。实质上，年金计划发起设立的信托模式隐含了金融机构只需取得受托人主体资格，并与自主选择的适格年金托管人及年金投资人订立契约就可全面开展年金业务的条件，监管当局只需严格控制受托主体资格准入环节即可，这样可以大大减少监管当局和金融机构的压力和负担。此外，我国金融机构在获得资格准入后，每3年需要重新进行资格审批，如此短的“洗牌”周期很难打破现有银行、保险、基金三分天下的格局，OECD国家平均都是10年或更长期限才进行重新评估。这种繁杂的、信息不透明的甚至带有某些宏观政策意图痕迹的资格审批制度无疑大大阻碍了我国企业年金业务的发展。所以应进一步增强资格审批程序的透明度和公开度，包括公布审批的时间进度表，审批机构的信息采集程序和渠道，以及对各个金融机构申报材料真实性和有效性的考核办法。同时，应延长资格准入年限，将目前的3年调整为10年或更长周期，以保障各大机构开展年金业务的稳定性、连贯性和规模性。

（四）构建完善的企业年金信息系统。企业年金信息系统好比快速有效地开展年金业务监管的“高速公路”，可以有效提高监管效率并降低监管成本，如立陶宛政府在2009年初专门启用了一套新的IT系统来收集企业年金信息，但是我国目前尚未建立统一健全的企业年金信息发布平台。劳动和社会保障部2003年开发了“金宝社会保障信息系统”，筹建初衷是从中央，省，市三个层面收集和反馈社会保障的相关信息。但截至2007年底，全国32个省中仅有11个省启用了该系统，并且该系统中也缺乏专门的企业年金应用子系统。所以我国急需建立和完善企业年金管理信息系统，由各地区劳动和社会保障部定期对相关信息和数据进行收集和整理，汇总给国家劳动和社会保障部后形成统一数据库，提供给相关监管部门并对信息进行对外的公开披露。监管部门可以根据所收集的数据对企业年金资产组合进行跟踪监管，以有效防止违规操作。同时，参与年金计划的企业和个人也可通过此系统查询、管理自己的年金供款、领取和余额等信息，切实保障委托人获取信息的充分、有效、及时和公开。

参考文献：

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责任编辑 于晓媛