基层“大调解”的创新与完善

刘振宇 陈金全

〔摘要〕 面对社会纠纷激增且日趋复杂化的形势，深圳市宝安区西乡街道在实践中探索建立了以人民调解为依托，人民调解、行政调解、司法调解联动配合的大调解机制。西乡基层大调解的创新举措包括：构建组织网络，突出调解的权威性；抓好队伍建设，突出调解的专业性；创新工作机制，实现调解的联动性。西乡基层大调解存在的问题是：大调解的设计定位和价值目标过度行政化；大调解解纷方式之间界限不明、衔接不畅；大调解的自身建设和外部支撑有待加强。进一步完善基层大调解机制，要在发展趋向上科学定位，体系架构上理顺内部关系，强化机制上形成有效衔接等。

〔关键词〕 基层大调解，西乡，纠纷解决，人民调解

〔中图分类号〕D913 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2012）02-0137-05

当前，中国正处于重要战略发展机遇期和社会矛盾凸显期，各种因素的综合作用导致新时期社会纠纷出现新的特征，数量激增且呈现出日益复杂化的态势。与这一新特征形成鲜明对照的是，既有纠纷解决机制出现了一系列问题，特别是在基层表现得尤为突出。社会纠纷主要发生在基层，化解纠纷的重心也在基层，而基层恰恰又是各种司法资源相对匮乏、解纷能力相对脆弱的地方。为有效应对基层解决纠纷的现实需求，广东省深圳市宝安区西乡街道在实践中摸索建立了一套多元化纠纷解决经验——大调解模式，即在基层党委、政府统一领导下，由政法综治部门牵头、调解中心具体负责、职能部门共同参与，整合基层各种解纷资源调处矛盾纠纷。〔1 〕 本文试图通过对西乡大调解这一个案的考察，剖析其实施过程中的创新经验以及存在的主要问题，并提出有针对性的应对措施，希冀能够为新时期我国基层纠纷解决的路径探索贡献一点力量。

一、基层大调解的产生背景

基层大调解模式始于西乡并不是偶然的，而是有着较为深刻而复杂的社会背景，准确地说，是社会纠纷呈现出的新特点和基层既有纠纷解决机制存在的问题催生了大调解模式。

（一）社会纠纷呈现的新特点。西乡街道位于深圳市宝安区南部，总面积106平方公里，是特区工业布局最密集、人流物流最繁忙、外来人口最集中的地区。作为一个以外来劳务工为主体的移民社会，西乡经济的飞速发展、社会结构的分化重组以及陌生人社会下人际关系的疏远，导致社会纠纷数量激增并出现一系列新变化：一是纠纷类型多样化。传统的婚姻、家庭、邻里纠纷逐渐让位于合同、产权、物业、劳动争议、交通事故、医患争议等新型纠纷。二是纠纷动因利益化。以往的基层纠纷多是围绕家长里短产生的小事，当事人闹矛盾更多地是为争个面子。随着民商事活动的频繁，围绕经济利益产生的冲突大量涌现。三是纠纷结构复杂化。某些纠纷涉及部门多、领域广，如企业改制、土地征收、城区改造引发的群体性纠纷。四是纠纷冲突易激化。社会转型即是对原先利益格局的调整，这种调整带来的阵痛使民众心理承受能力脆弱，加之失业人员、无地农民、外来民工等弱势群体的存在，纠纷如不能迅速平息，很可能成为突发性社会问题的重要诱因。

（二）基层现有纠纷解决机制存在一定问题。这主要包括：

1.司法审判在解决基层纠纷上面临困难。基层社会纠纷发生的重要变化，对基于“司法中心论”指导下建立的一元化审判模式带来了不小的冲击。一方面，受案量的逐年递增早已突破法院所能承受的极限，面对“诉讼爆炸”，司法审判显得力不从心。2010年西乡法庭共受理各类案件7483宗，但在编法官仅有6人，长期超负荷的工作严重影响着法官的身心健康。另一方面，司法审判存在的结构性问题使之难以满足民众高效、公正的解纷需求：（1）高昂的诉讼成本和低下的司法效率形成强烈反差，给民众维权造成现实障碍。（2）执行难的痼疾仍然阻却着司法救济功能的实现。（3）司法腐败引发民众对司法公正的质疑，降低了公众对司法救济的信心。

2.传统的人民调解制度存在缺陷。近年来，如火如荼的务工潮致使西乡社区规模空前膨胀，迄今人口已达一百多万，而负担繁重社会治理任务的居委会，人数不过五、六人，工作任务重、时间紧、难以认真对待人民调解工作；缺乏经费支持、办公条件简陋，工作与待遇严重脱钩，严重制约着人民调解工作作用的发挥。随着孕育人民调解的乡土社会为喧嚣的大都市所取代，传统人民调解的功能日趋萎缩和退化：（1）面对涉法纠纷和公民权利意识的增强，调解人员的法律知识储备相形见绌，完全依赖道德、情感的调解方法作用十分有限。（2）由于调解协议缺乏强制力，最后仍需通过其他方式解决，促使当事人想方设法规避。

3.块状化解纷格局存在一定弊病。我国基层纠纷解决呈现块状化布局的特征，各自为营、互不配合。以西乡为例，派出所、司法所、劳动办、信访办、综治办乃至城建、国土、安监、工商等部门均有职权范围内调处纠纷的权力。这种块状化解纷格局存在着一定弊病：一是由于当前出现的一般都是主体众多、涉及面广的复杂纠纷，靠一个部门“单打独斗”实难奏效。二是解纷权限模糊助长了某些部门“自扫门前雪”的工作惰性，遇到纠纷推诿塞责，加之解纷主体林立，当事人弄不清楚应该找哪个部门解决，往往告状无门，从而贻误解纷时机、延长解纷链条、加重社会成本，更有甚者导致矛盾激化，致使纠纷向上访事件、恶性案件、群体性事件转化。

二、基层大调解的创新举措

从2006年开始，西乡党委、政府直面转型时期基层纠纷解决面临的各种新问题新情况，以人民调解为依托，整合民间的、行政的、司法的解纷力量，优化配置资源，在全国率先走出一条富有创新特色的基层大调解之路。

（一）构建组织网络，突出调解的权威性。“党政主导、权威性高”是西乡“大调解”的突出特点。西乡在实践中搭建起“上下相应、左右衔接、纵向到底、横向到边”的塔式调解网络。首先，设立街道社会矛盾排查调解中心统筹基层纠纷解决事务，改变过去单靠社区居委会化解纠纷的薄弱局面。其次，坚持便民原则。在纠纷相对集中、群众习惯去解决矛盾的地方（如派出所、劳动办、人民法庭、交警中队、社区）设立了43个调解工作室。解纷组织“网络化”的优势在于，一是把解纷触角延伸向纠纷发生的最前沿，解决了基层解纷组织的虚、空问题；二是党政部门的强势介入，在增强“大调解”公信力的同时，能够调动各种解纷力量平息纠纷。

（二）抓好队伍建设，突出调解的专业性。“专职调解、专兼结合”是西乡大调解的成功创新。首先，西乡大调解突破传统人民调解员年龄大、待遇低、法律知识欠缺的瓶颈，组建起专职化的调解队伍。专职调解员由街道人事部门通过严格的程序面向社会公开招聘。专职调解员工作固定、待遇丰厚、文化程度较高，有的还具有律师资格，法学知识和调解经验相对丰富，极大地提高了调解的效率和成功率。其次，鉴于社区调解员贴近基层的优势，进一步夯实兼职调解队伍。由于绝大多数兼职调解员从事社区工作，他们熟悉社区的大事小情、了解居民的所思所想，便于纠纷的察觉、跟踪、调处，在矛盾排查方面发挥着不可替代的作用。再次，通过专职调解员、公益律师到社区挂点、示范调解、组织培训等措施，提高兼职调解员的综合法律素质。“专兼结合”调解队伍的组建，既实现了纠纷解决的专业化，又能充分反映社情民意，实现了两者的优势互补。

（三）创新工作机制，实现调解的联动性。“整合资源、部门联动”是西乡大调解的显著特征。西乡在基层解纷实践中实现了如下的制度创新：（1）受理分流机制。按照“统一受理、集中梳理、归口管理”的原则，调解中心和工作室集中受理各类纠纷后，依据案件性质、涉及范围、难易程度等情况进行分流，把不适宜自己调处的案件及时移交相关部门或明确告知当事人救济途径，从而在第一时间把纠纷纳入合理的解决渠道，减少民众“告状难”问题。（2）分级调处机制。第一级：以居委会为依托，调处简单的民间纠纷；第二级：以调解工作室为依托，发挥专职调解员的作用，解决一般性纠纷；第三级：以调解中心为依托，采取专职调解员上报信息，律师主调的形式，化解较为复杂、疑难的纠纷。（3）联动调处机制。按照“部门联手、上下联动”的原则，对跨部门、跨行业的重大、疑难、群体性纠纷，由调解中心组织有关部门联合调处。（4）市民评理机制。西乡吸收辖区内的人大代表、政协委员、离退休干部及社会贤达组建评理团，对重大、疑难、复杂纠纷，在当事人自愿的基础上，采取由专职调解员主调，评理团票决，根据表决结果拟定调解协议。（5）诉调对接机制。明确告知当事人人民调解协议具有民事合同的性质，当事人应当遵守和履行。同时，人民调解组织积极协助各类调解协议、司法文书的执行。（6）案件跟踪回访机制。通过抽样回访，了解当事人思想动向，敦促其履行协议，做到纠纷不积累、不复发。（7）信息沟通机制。人民调解、行政调解、法庭拥有各自的信息网络，经常组织各部门通过联席会议、座谈会等形式，加强信息的收集、交流，做到早预测、早预防。（8）纠纷排查预警机制。建立网络化排查组织，按照“抓早、抓小、抓苗头”的要求，一般纠纷、重点情况经常排查、敏感时期专项排查，及时掌握纠纷的动态、规律，从源头上防止纠纷的扩散、激化。总之，西乡大调解克服了过去基层解纷组织各自为政的弊端，形成多重解纷部门联动运作，多种解纷方式合力调处的新局面，大大提升了基层纠纷解决的应对能力。

三、基层大调解存在的问题

西乡大调解作为基层纠纷解决的一种创新形式，没有现成经验可循，作为尚未定型的新生事物难免存在某些缺陷与不足。

（一）大调解的设计定位和价值目标过度行政化。西乡大调解在设计之初就体现出对行政权力的高度依赖，“党政主导”的定位不利于大调解的长远发展。首先，维稳这一单一化的目标要求有可能偏离公正公平的价值。强调维稳容易导致过度关注群体性纠纷，而忽视对个体权利的保护；缺乏必要的程序保障，可能导致证据灭失；促使当事人妥协的现象，可能造成权利保护的失衡。其次，由于大调解突出人的主观能动性的发挥，从而挤压了自发秩序的生成空间，面临适应社会变迁的能力和作为“社会稳定器”功能的弱化。再次，由于基层行政资源的有限性，大调解组织网络的设置主要迎合的是党委、政府的关注点，与民众的解纷需求并不完全一致，导致解纷组织分布不均或存在漏洞。

（二）大调解解纷方式界限不明、衔接不畅。西乡大调解在整合解纷资源过程中存在着盲目性的倾向。由于不同解纷方式在性质、组成、适用范围、解决原则、程序要求以及效力等方面存在差异，把各种解纷资源简单揉合在一起，容易丧失独立运行的空间，致使人民调解、仲裁、司法蜕变为行政力量解决纠纷的工具。解纷方式之间界限不明的另一潜在风险是行政权力的过分介入。一是一味强调调解指标的作用，增加了强制调解的发生几率，行政部门往往变调处为管理，甚至强迫当事人达成调解协议。二是公权的强制性有可能干涉调解的合意性。譬如，尽管企业对员工的伤亡事故没有法律责任，但面对行政部门的联调“压力”，最终被迫承担人道意义上的高额赔偿。三是片面追求快速解纷和实质正义可能削弱调解的合法性。例如，在处理群体性事件时，可能出现撇开法律一味“摆平”纠纷的现象，助长了“小闹小解决，大闹大解决”这一社会现象。总之，解纷方式之间界限模糊的状况加大了大调解的运行风险，长此以往，会消解其存在的社会公信力，甚至可能走向法治的对立面。

另外，西乡大调解还存在解纷方式衔接不顺畅的问题。这一方面是由解纷机制自身的属性造成的，司法审判的强制性、人民调解的民间性、行政调解的职权性决定了相互之间存在着冲突和张力；另一方面，既有衔接措施更多的是原则性、理念性要求，缺乏可操作的具体规定。

（三）大调解自身建设和外部支持有待加强。与其他解纷方式相比，人民调解过于单薄和边缘化，鉴于此，西乡大调解主要通过强化解纷主体的权威性、专业化等措施扩展人民调解的适用空间。除此以外，调解组织的分布、适宜的调解范围、调解协议的效力等都可能成为影响民众选择人民调解作为解纷手段的因素，这就涉及到人民调解的自身完善问题。

此外，构建大调解长效机制离不开立法、财力、人力的支持，在这方面西乡大调解同样不容乐观。其一，大调解现在仅是应对基层纠纷解决的临时性措施，立法上尚未得到正式确认，很可能因领导的变动或注意力改变而遭致削弱。其二，经费主要来源于街道财政预算外拨款，随着财政体制改革的深入，今后预算外经费将大幅减少，一旦失去财力支持，大调解的前景不堪设想。其三，就人员保障来看，大调解吸收人才的方式单一且后备力量缺乏。

四、完善基层大调解的应对措施

针对西乡运用大调解解决基层纠纷存在的问题，着眼于其作用的充分发挥，笔者认为还需要从以下方面加以完善。

（一）发展趋向上要科学定位。西乡大调解的创建离不开行政权力的支撑，在我国自治型社会尚未走向成熟的情况下，由政府主导解纷有其必要性。但从长远看，基层纠纷解决应该回归社会，所以，未来大调解的重心应转向培育社会解纷机制上，充分发挥自发秩序的社会自治力。〔2 〕首先，公权救济可能导致的功能错位、行为失范等问题表明行政权力不宜过分干预纠纷调处，更不能包办代替。其次，由于社会具有自我消解纠纷的“自净能力”，所以应当让不同解纷机制在市场上自行定位，完全没有必要通过行政手段圈定解纷资源的领域。再次，社会自治型解纷的基础源于民众对自发秩序的认同感、对解纷产品的认可度，能够在维护公共秩序的同时更好地体现民意。

培育社会自治型解纷秩序并不意味着政府可以撒手不管、放任自流，而是要实现角色转型，从个案纠纷的参与者转向宏观监控的管理者。政府应当出台社会化解纷组织申请资质的具体规定和程序，健全相应的运行、衔接、管理制度，建立有效的绩效评估和监督机制，并引入竞争机制，通过市场优胜劣汰，打造出更多资质良好、信誉过硬的社会化解纷力量。总之，政府要在基层解纷中制定决策、监督引导、协调各方的作用，把自身的政治、组织优势转化为管理、服务优势。

（二）体系架构上要理顺内部关系。完善基层大调解体系，既要注意纠纷解决方式的衔接，又要保持各种解纷资源的独立，不能因为盲目追求效率而混同解纷方式间的合理界限。具体应当以解纷机制的功能定位为基础搭建大调解合理的体系架构。第一，坚持人民调解的自治性要求，确保调解自愿，不刻意追求调解率，更不应下达硬性调解指标；遵守调解合意，不得采取任何强迫的方法强制调解；保证调解公正，不要一味地让双方妥协，致使当事人权利打折。第二，规范行政权力，对行政调解的范围、职权、程序、监督作出明确、严格的限定，防止行政权力不恰当地介入民间调解、仲裁和司法。第三，推进司法改革，积极引入“能动司法”①，丰富司法调解体系，大力发展诉外调解，充分发挥司法在大调解中的作用，但同时不得妨碍司法独立，保证司法的程序性、裁判性，不因联动联调影响司法权对行政权的监督和制约。〔3 〕

（三）强化机制上要形成有效衔接。实现解纷方式的有效衔接是完善基层“大调解”的重要内容。要使基层解纷资源形成整体优势，需要解决好调前、调中、调后三阶段的衔接问题，创建全方位的衔接机制。

首先，完善调解前的衔接机制。除发挥既有案件分流机制，引导不同性质的纠纷进入合理的解纷渠道外，还应建立委托调解制度，基层行政职能部门、法庭对已受理的纠纷，解决过程中发现更适宜人民调解的，在当事人同意的情况下，依法委托调解，充分发挥人民调解在基层纠纷解决中的“过滤”和“先导”作用。其次，发展调解中的衔接机制。一是完善工作对接，包括行政、司法人员为人民调解提供经验、知识、法律意见以及涉案材料；人民调解为其他调解、仲裁、司法做好外围的安抚、劝解工作。〔4 〕二是加强人员对接，一方面加强行政、司法人员对人民调解工作的指导、培训，另一方面，基层行政职能部门、法庭可以邀请人民调解员、评理团成员以助调员、陪审员等多种形式参与调解和审判。最后，健全调解后的衔接机制。依据我国现行法律，行政调解协议、人民调解协议不具备法律强制力，尤其对民间性的人民调解而言，调解协议的效力问题已成为制约其发展的软肋。笔者认为，调解协议的效力，作为程序问题，最终也只能依赖程序本身解决，一个可行的方案是进一步强化诉调对接机制：（1）基于法庭委托开展的人民调解，调解协议经司法人员审查后赋予法律效力，一方拒绝履行的，对方可以申请强制执行，若调解协议以金钱为给付内容，当事人可直接申请支付令。（2）建立司法审查和公证确认机制，对当事人意思表示真实且合法的调解协议依法赋予法律强制力。（3）对仅保留调解笔录，没有签署书面调解协议的，可建立专门的“绿色通道”，对案件实行优先立案、优先审判、优先执行，调解笔录在诉讼中具有证明力。

（四）实现转型上要完善自身建设。要推动人民调解由传统向现代转型，使之不断走向社会化、法制化。社会化是指人民调解由社区自治向更广泛的社会自治迈进。一是要进一步培育新型调解组织，设立各种企业内、行业内（如消费者协会、各类商会等）、区域内（如经济开发区、工业园区、商业区、物业小区等）的调解组织，真正搭建起覆盖全社会的调解网络。二是要进一步拓宽调解外延。调解是当事人在自愿、合法基础上对纠纷解决达成的合意，灵活便捷、高效低廉的特点迎合了民众的解纷需求。因此，除民间纠纷外，对法律明确授予当事人自由处分权的非单纯民事性质的纠纷、刑事附带民事诉讼纠纷、刑事自诉纠纷、涉嫌过失犯罪的轻微伤害纠纷也可以探索性地引入人民调解。〔5 〕 （P112 ）法制化是指完善必要的程序规范以克服人民调解的随意性。人民调解虽是典型的非正式解纷方式，但却包含着自身程序化的契机。〔6〕（P29）（1）为保护公民的私权利，应以不公开调解为原则。（2）为确保调解的中立性与公正性，可以赋予当事人对调解人员的选任权和回避权。（3）严格案件受理、分流、调处、回访等流程，强调依法调解，防止证据灭失；设立合理的调解期限，督促纠纷及时调处。（4）规范登记、记录、归档制度，解决调解协议表达不清、要件残缺、保存不当等问题。

（五）进一步优化外部支撑。有力的外部支撑体系是大调解长期发挥作用的重要前提。进一步优化大调解的外部支撑，应从以下几方面着手：第一，利用深圳特区特别立法权的优势，以立法形式确认大调解的性质、地位、职能、作用，对基层各种解纷方式的组织形式、适用范围、基本程序、效力以及相互之间的界限和衔接作出明确规定，为大调解形成长效机制提供法律保障。第二，引入“政府购买服务”解决大调解面临的经费问题。政府购买服务是西方国家的一项社会福利制度，指政府在财政预算中拿出经费，通过直接拨款或公开招标等方式购买各类公共服务机构提供的社会服务。〔7 〕 大调解在性质上属于社会公共产品的范畴，因此政府完全可以采取购买的形式，制定相应的标准和规则，根据解纷主体的解纷数量、解纷效果提供相应的经费和优惠政策（如税收、补贴等）。另外，随着我国社会自治发育程度的提高，还可以向社会团体获取资金，实现大调解经费供给渠道的多元化。第三，积极探索人才引进的新路径，不断壮大基层解纷力量，比如可以向律师事务所购买服务，以社会工作者（义工）的形式吸收法律志愿者参与调解等。

注 释：

①对司法运行方式的定位，目前法学界存在着“克制司法”与“能动司法”两种主张。“克制司法”着眼于形式正义，要求司法权始终处于绝对被动、中立、终局的角色，而“能动司法”则着眼于实质正义，主张对社会纠纷采取适度干预。

参考文献：

〔1〕章武生.论我国大调解机制的构建——兼析大调解与ADR的关系〔J〕.法商研究，2007，（6）.

〔2〕吴英姿.“大调解”的功能及限度——纠纷解决的制度供给与社会自治〔J〕.中外法学，2008，（2）.

〔3〕龙宗智.关于“大调解”和“能动司法”的思考〔J〕.政法论坛，2010，（4）.

〔4〕宋腊梅.关于深圳建立大调解体系的几点探讨〔J〕.特区实践与理论，2010，（1）.

〔5〕徐 昕.迈向社会和谐的纠纷解决〔M〕.北京：中国检察出版社，2008.

〔6〕季卫东.法治程序的建构〔M〕.北京：中国政法大学出版社，1999.

〔7〕赵立波.完善政府购买服务机制 推进民间组织发展〔J〕.行政论坛，2009，（2）.

责任编辑 杨在平