基层社会治理视角下的人民调解制度

林丽++答诗婕

【摘要】由“熟人社会”转向“半熟人社会”甚至“陌生人社会”的过程则标志着我国社会结构的转型。中国社会由一个相对稳定的社会进入价值观多元、冲突复杂多样的断裂社会，在当下社会变革、纠纷多发时期，人民调解特有的自愿性、合意性、高效性，对定纷止争、化解矛盾、修复社会关系发挥着越来越重要的作用。

【关键词】社会变革 基层团场 人民调解 纠纷解决

【中图分类号】D902 【文献标识码】A

社会转型时期纠纷解决面对的新挑战

纠纷主体的复杂性与陌生性。我国传统的社会是一个熟人社会，这是由当时农业社会的社会结构所决定的，在生产水平低下的条件下，人们需要相互合作，形成了以家庭、村落为核心的生活与生产的共同体。随着社会转型，人际之间的流动性加大，熟人社会逐渐转变为陌生人社会，纠纷不再局限在家人、邻里之间，逐渐呈现出主体复杂化与陌生化的特点。

纠纷的多元化。在社会转型时期，纠纷的多元化主要体现在几个方面；第一，纠纷类型多元化。传统的婚姻家庭纠纷、相邻关系纠纷已经不再是民间主要的矛盾纠纷，新型纠纷如环境与生态纠纷、征地拆迁纠纷、劳资纠纷、党群干群关系引发的纠纷不断增加，并在纠纷总量中占据越来越大的比例。第二，纠纷的成因多元化。传统的纠纷呈现直线型特点，而新时期的纠纷呈现曲线形特点。构成纠纷的因素由单一因素转变为多种因素的共同作用，由“一因一果”的纠纷转变为“多因一果”或者“多因多果”。传统的纠纷要么因为情感因素，要么因为经济因素，同时兼具这两个特征的并不多，但是当下纠纷牵涉方方面面的因素。

纠纷的群体性与关联性。计划经济时期，整个社会的同质性相对较高，在集体主义的约束下，各种矛盾冲突的表现并不那么明显。采用“全国一盘棋”的做法在大多情况下都能取得较好的效果。但是从20世纪90年代中后期开始，中国进入社会转型时期，而社会转型的实质就在于对利益的调整。随着经济的高速发展，中国社会进入矛盾高发期。在各社会成员由“单位人”转变为“社会人”的过程中，收入差距和贫富差距拉大，社会主体被分化为不同的利益阶层。矛盾纠纷由传统的公民与个人转变为各经济实体和社会群体。纠纷的规模不断增大，由于纠纷主体的利益一致性，有着一致诉求的纠纷当事人通过各种方式进行联系，形成一个短期的“利益共同体”，采取不同的方式对纠纷进行干预，形成一种较紧密的群体，少则十几人多则上百人参与，弄不好就会形成群体性事件。在拆迁安置、征地补偿、农民工的劳资纠纷、社会福利与保险等纠纷中，这些矛盾由于涉及集体利益，往往有着显著的“关联性”与“群体性”的特征。

人民调解的应对优势

平等自愿。与公力救济相比较，人民调解最大的优势莫过于其平等性及自愿性。人民调解的平等性在于人们调解是双方当事人在地位平等基础上进行友好协商，人民调解组织在其中只是一个协调者的作用，并不强制干涉纠纷进程，避免引起当事人对强权的抵触心理。人民调解的自愿性在于，当事人享有充分的自由选择权，从把纠纷提交调委会处理，到达成调解协议，均由当事人自愿协商决定，不允许任何人采取任何强制调解方式。

法官是陌生人而调委会的调解人员却是“身边人”。调委会是基层群众自治组织，是人民自愿选举出来的，选之于人民并为人民服务。基层调解员熟悉社区情况，更容易让老百姓放下警惕打开心防。而在平等自愿原则主导下的纠纷解决，充分尊重当事人对自己权益的处分，有利于达到更好的社会效果。

效率。纠纷解决的效率是从时间维度上界定的，指解决纠纷所需时间的长短。与公力救济相比，人民调解的效率性有着显著优势。公力救济往往追求程序正义，程序正义意味着法院必须严格按照一系列的规则进行，复杂的程序性和高效率是法院作出正确判决的保障，判决的正当化则是司法正当的重要环节，但是，调查取证需要时间、鉴定勘验需要时间、申请证人出庭需要时间，这导致了诉讼是非常耗时的一种纠纷解决方式。

但人民调解则不同，人民调解是以当事人的同意为其正当化的基础，而非由复杂的程序作为正当性的保障。它可以随时介入，就地解决，采取简单的方式灵活处理纠纷，帮助当事人解决矛盾。

上文已经分析，目前纠纷呈现出多样性与复杂性、群体性与关联性的特点。纠纷一般分为萌芽期、爆发期、相持期等阶段，如果采取公力救济的方式，往往是对纠纷的补救，是在纠纷已经发生后采取的不得已的措施，这就意味着已经错过了纠纷解决的最佳时期，因为纠纷已经经过一段时间的酝酿。而采取人民调解的方式，可以在萌芽期就及时介入纠纷，防患于未然，把纠纷扼杀在最初阶段，防止纠纷的扩大。在最初阶段及时解决纠纷，能极大地提高解决纠纷处理的效率，不但能避免法院立案难、调查难、取证难的弊病，也可以避免采取行政救济，遭遇行政机关相互推诿、拖延的现象。

另外，人民调解采取温和说服的方式，采取情理法多种手段相融合的方法，针对不同情况来平衡当事人之间的利益冲突，以柔克刚、潜移默化地解开当事人的心结，灵活多样又温和和，最大程度地避免“强按牛喝水”的现象，消除当事人的反感，提高执行的效率。

灵活。人民调解是一项灵活的纠纷解决机制，主要体现在如下两方面：

第一，参照的规范灵活多样。在社会转型期间，出现各种新纠纷，法律却有滞后性，立法之初并没有针对未来的纠纷类型及处理作出规定，导致法律存有空白。但是人们调解却不单纯将法律作为解决冲突的规范，它还依据当地风俗、乡规民约、宗教习惯、情感、道德等多种因素来解决矛盾冲突。这就使得人民调解在遭遇新型纠纷时，不至于措手不及。

第二，采取的手段灵活多样。灵活高效是人民调解这一制度设计之初的基本价值追求，调解员在处理不同纠纷时运用不同策略。较之于司法救济和行政救济的强制性，人民调解更加温和灵活。例如，对尚有感情的当事人，通过情义融化法，通过回顾他们过去的点点滴滴来唤起他们的感情，达到大事化小、小事化了的效果。对性格刚烈、脾气急躁的当事人采取以柔克刚的方法，避免一开始就拿出法律对其批评教育，而多采取和风细雨的劝说，使其心服口服。对优柔寡断的当事人采取正义威慑法，利用道德感化、舆论导向等方法，使他们配合调解员工作。

人民调解在基层社会中的实践

排查矛盾，预防纠纷。一方面，基层调委会本着“预防走在排查前，排查走在调解前，调解走在激化前”的原则，对各类矛盾纠纷进行全面深入的大排查。采取普遍排查与重大排查相结合的方式，在重大节假日期间和各敏感时期对纠纷存在的苗头隐患进行拉网式排查。在中秋、元旦、春节期间，人民调解员深入困难群众多、矛盾纠纷多、工作难度大的村组，对社会治安薄弱的重点区域进行有针对性的排查，并对排查出的矛盾纠纷及时化解。

另一方面，针对社会转型时期矛盾纠纷的特点，针对涉及人群众多、数额巨大的征地补偿问题及拆迁安置问题。人民调委会及时预防此类纠纷，对辖区内社会敏感问题引发的矛盾纠纷做到底数清、情况明，通过对这些纠纷的全面排查，深入分析，做到准确预防矛盾纠纷的发生。

部门联动，化解纠纷。在社会转型时期，政府由“治理”转向“善治”。善治的本质就是多方参与，政府与公民对社会生活共同管理，各部门相互协调配合，使社会发挥最大的活力。

党的十八大报告提出要加强和创新社会管理，正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。

出于对加强和创新社会管理的回应，人民调解工作被纳入到基层建设工作范畴，在基层社会中，人民调解与司法调解、行政调解形成“大调解”格局，相互配合，齐抓共管。加强人民调解与行政调解的链接，对涉及土地承包、医患关系、征地拆迁、环境保护、交通安全事故造成的损害赔偿等矛盾纠纷，人民调解委员会加强与派出所、土管、信访、民政等部门的配合。整合各个部门的力量，合力化解纠纷，从源头上防止治安案件和民事案件转为刑事案件的发生。加强人民调解与司法调解的链接，实现案件分流，优化资源配置。通过加强人民调解与司法调解的配合，在各基层法院加强民事审判诉前、诉中与人民调解的对接工作，推进人民调解的窗口前移。

在新形势下，矛盾纠纷的化解单靠一个部门的力量很难完成，单靠一种调解方式也未必会取得很好的效果。“三调联动”机制整合了调解资源，充分发挥了各种调解的优势，通过运用各种手段，拓宽矛盾化解的领域，调解方式由事后被动调解转化为事前主动调解，最大限度地减少了社会的不和谐因素。

人民调解在基层社会治理中的价值

和谐。人民调解的理念是和谐。在人民调解的制度设计之初，考虑的就是通过在充分尊重群众诉求的基础上，化解纠纷，实现人与人之间的和谐。公力救济以规则作为解决纠纷的依据，而人民调解则把当事人的意思自治作为解决纠纷的依据。公力救济追求普遍正义，难免会导致某些个案中的利益没有得到很好的平衡，造成法律与人情的相悖。在某些情况下，法院的解决方案即使是合法的，也未必是最佳的。但是人民调解制度则不同，人民调解制度不只有着深远的文化土壤，而且是对现实生活的具体回应。在诉讼中，被告往往有着强烈的屈辱感和愤怒感，而一次一次的开庭审判和公开质证、法庭辩论都会加剧当事人双方的紧张与对立。在传统观念中，当事人对薄公堂，剑拔弩张，当事人都有一种反正已经“撕破了脸”、“破罐子破摔”的心理，而“非黑即白”的最终判决，在司法的强制力下，甚至进一步加剧了当事人之间的冲突。人民调解制度则更加尊重当事人的意思，调解是在当事人完全自愿的前提下开展的，调解人在调解过程中充当一个“中间人”作用，并不带有任何强制性的官方色彩，既避免了“以权压人”也不会造成当事人的二次负担。基于人民调解良好的保密性和调解方式的温和治愈性，当事人可以放心地将深层次的矛盾向调解人陈述，通过调解人在双方不断斡旋，达到二者都满意的结果。

人民调解的实效是和谐。一方面，在司法救济或者行政救济中，当事人面对不利于自己的后果，可能口服心不服，甚至是心口都不服。由于公力救济的官方色彩，在很多情况下，纠纷解决之初就容易引起当事人的逆反与敌对，纠纷解决过程中，更让人质疑程序的公平性与合理性。最终的解决方案引起的不满不能宣泄，严重的可能演化为对社会的仇恨和对纠纷另一方当事人的不满，从而导致新的犯罪。这种不满导致判决的执行难，社会效果不理想。但是人们调解不仅具有温和的外观还具有完美的内核。人民调解通过当事人自己相互协商达成解决纠纷的协议，使得双方当事人心平气和地走出纠纷，自愿履行自己做出的调解协议，圆满解决纠纷，达到人与人之间，人与社会之间的和谐。另一方面，并非所有的纠纷都可以采取诉讼或者行政救济的方式。通常意义上的纠纷分为情感类和金钱类。但在社会转型期，不少纠纷兼具这两种特点。但在法庭上，你提出什么诉讼就会得到什么救济，对于针对金钱的纠纷可能通过一纸判决得到裁定，但针对感情的纠纷，却收效甚微。正如庞德所说：“一个法院能使一个原告重新获得一方土地，但是它不能使他重新获得名誉。法院可以使一个被告归还一件稀有的动产，但是它不能迫使他恢复一个妻子已经疏远的爱情。法院能强制一个被告履行一项转让土地的契约，但是它不能强制他去恢复一个秘密被严重侵犯的人的精神安宁。”①在很多情况下，人们提起诉讼可能是一时义愤，或者纯粹为了名誉、情感，但在法庭上，很可能得到一个针对金钱的物质弥补，却忽视了潜藏在纠纷表面更深层次的矛盾，无法从根本上修复双方关系，解决纠纷。人民调解不只有诉讼的基本价值，还兼具人间的温情，有利于社会各成员之间关系融洽，推动社会和谐。

稳定。塞缪尔·亨廷顿认为，经济发展本身就是一个造成社会不稳定的进程，一方面经济增长以某种速度极大地促进物质福利和生活水平的提高，但是另一方面却因其不平等而以更快的速度造成社会的怨愤。戴维斯则直接将这种现象解释为“发展型的相对剥夺感”。中国目前社会结构变化，经济转型，在急剧的社会变迁中，人民的生活水平和价值观念都发生巨大的改变，造成大量的矛盾纠纷。

在这样的社会背景下，人民调解被称为“维护稳定的第一道防线”，有着深刻的现实根源。其最重要的作用在于，人民调解制度注重源头治理预防矛盾纠纷，诉讼是一种针对已然状态的纠纷解决机制，而人民调解则不然，人民调解制度坚持“抓小、抓早、抓苗头”的工作方针，通过排查矛盾、预防纠纷，可以将纠纷化解在其萌芽状态，避免了矛盾的进一步激化升级和事态的进一步恶化扩大。

从人民调解的主要机制来看，人民调解制度在基层社会中实现定期排查纠纷制度、信息报送制度、重大疑难纠纷的分析研判制度、社情分析调查制度及多部门的联合调处机制。这些机制确保了基层调解组织能充分掌握工作的主动权，促进基层社会的稳定。苗头性的纠纷排查调处制度属于基层社会治理中的预防性、基础性的工作，对纠纷的排查，可以为社会和谐稳定发展创造良好的环境。信息报送机制，利用基层调委会根植于基层社区，了解社情民意的特点，可以在群众和政府之间起到“桥梁”作用，上传下达，帮助政府了解纠纷动态，制定切合实际的政策。重大疑难纠纷的分析研判制度，通过对纠纷成因、性质、特点、发展趋势的分析，可以使调解人员更好地掌握纠纷动态，因地制宜、因时制宜，对症下药，找到矛盾纠纷的深层次原因，化解纠纷。多部门联合调处制度，可以整合优势资源、形成化解纠纷的合力，提高纠纷解决的效率，达到更好的社会效果。

从人民调解的具体运作来看，人民调解在现实生活中，不仅面向传统的婚姻家庭、邻里、赔偿等常见性、多发性的纠纷，防止这些小纠纷激化，由轻微民事案件转化为刑事案件；还根据当前社会变革时期经济发展的新形势，不断完善调解网络，拓宽调解的深度和广度。各基层调委会对辖区内的突出问题和热点纠纷都进行密切关注，对涉及征地拆迁、安置补偿、弱势群体保护、干群关系等方面的纠纷，积极化解，最大限度地减少不和谐因素，维护社会稳定。

总之，社会的高速发展带来了人民群众生活水平的提高，也带来了各种社会问题和社会矛盾。人民调解以它特有的优势回应着社会的需要，弥补了公力救济的空白地带，也完善了社会治理的网络结构。人民调解立足于群众自治，所形成的秩序与社会有着内在亲和性，通过对纠纷的预防、化解和纠纷发生后对群众的宣传教育，防止矛盾扩大，最大限度地消除不和谐因素，为社会的持续健康发展提供强大动力。因此，我们要认真对待人民调解机制，发挥其在社会治理中的积极作用，积极探求人民调解机制的进一步发展。

（作者分别为石河子大学政法学院副教授，石河子大学硕士研究生；本文系“兵团团场纠纷解决调处机制研究”的阶段性成果，项目编号：2012YB04）

【注释】

①[美]庞德：《通过法律的社会控制·法律的任务》，沈宗灵译，北京：商务印书馆，1984年，第30页。

责编 /王坤娜 许国荣（实习）