科研经费管理体制如何“既见物又见人”

丁元竹

【摘要】随着我国经济发展水平不断提升和综合国力的不断加强，政府加大了科研经费投入，但科研经费管理体制的不完善，使得科研创新激励机制未能达到预期效果。文章基于对科研经费管理失范的历史性回顾的基础上，提出通过将科研经费管理的创新性与分配性有机结合，同时注重科研规律和严格分类管理，让科研中的“人”与“物”回归本位。

【关键词】科研经费 体制创新 科研规律 分类管理

【中图分类号】G30 【文献标识码】A

建设创新型世界科技强国是党中央在新时期新形势下作出的重大战略部署，落实好这一战略部署关键在人才，而人才的培养与成长关键在体制和环境。党中央高度重视科研经费管理体制改革和创新，把创新性和分配性摆在科研经费管理体制改革和创新的重要位置。2016年5月30日，习近平总书记在“三会”讲话中要求，要着力改革和创新科研经费使用和管理方式，让经费为人的创造性活动服务，而不能让人的创造性活动为经费服务。这就进一步明确：科研经费管理体制的最终目的是推动科研创新。创新是目的，是目标，分配性是手段，是工具。分配性必须服务于创新性，这个关系必须摆正，不能本末倒置。2016年1月8日，李克强总理在国家科学技术奖励大会的讲话中也指出，要加快改革科技成果产权制度、收益分配制度和转化机制，激发科技人员持久的创新动力。

科学精神、物质刺激和管理失范历程回顾

中国科研体制及经费管理经历了这样的历史轨迹：20世纪80年代，一代从文革中走过来的年轻人在改革开放的感召下，在马克思那句“在科学上没有平坦的大道，只有不畏劳苦沿着陡峭山路攀登的人，才有希望达到光辉的顶点”的至理名言激励下，满怀激情、奋发图强、大胆探索、不畏权威、追求科学、追求真理。

进入20世纪80年代后期，拜金主义撕碎了不少人向科学高峰攀登的理想，再加上教育体制和科研体制改革滞后于经济体制改革，曾经有一个时期，“造导弹的不如卖茶叶蛋的”，脑体倒挂现象严重，大大伤害了科研人员的积极性和创造性，一些科研院所的研究人员或者纷纷离职下海、经商创业，或者远渡重洋，奔走他乡，一时间，我国的教育和科研发展遭遇各种困难。这中间也不能否认由计划体制逐步向市场体制过渡过程中，一些旧体制机制不再适应发展形势的要求，新的体制还没有建立起来，一些个人、组织在摸索中前进，不免出现一些不符合原有体制的行为，对此，必须用历史的眼光，实事求是，既不要忘记历史的教训，又要向前看。改革和创新就是要突破原有的制度框架，寻求新的发展空间。

20世纪末期和21世纪初期，随着我国经济发展水平不断提升和综合国力的不断加强，政府加大了科研经费投入，一些研究机构经费充足，但人才青黄不接。再后来，由于科研经费管理体制不完善，报销制度存在问题，科研经费管理中衍生了大量的腐败。

在创新性与分配性有机结合中突出“人”与“物”

当前进一步完善科研经费管理体制，既不是要回归一度曾经的经费管理无序状态，也不是简单地“松绑”某几个财务制度，而是要从创新性与分配性入手，在坚持创新性和分配性的基础上，通过科研成果的质量评价，把科研活动放在整个国家经济社会发展中通盘考量，把科研人员作为重要的生产力在整个国家发展中进行布局，从推动整个收入分配体制改革着眼，从明确科研经费性质入手，精细设计包括科研人员在内的收入分配体制，完善和发展我国收入分配制度和科研经费管理新体制，让创新者有回报、有信心、有动力。

推动科研经费体制改革必须处理好创新性和分配性之间的关系。所谓创新性是指科学研究项目必须有所发现、有所发明、有所创造、有所贡献，成为推动经济社会发展、造福人类的巨大力量；所谓分配性是指科研人员应该从自己的科研成就中得到经济激励、社会尊重、心理满足，从而激发每个社会成员，尤其是科研工作者的积极性和创造性。若是从这两个视角来看当前的科技创新和科研经费管理，还是存在大量亟待解决的问题的：一是一些课题缺乏创新性，落入申请课题、完成课题、简单铺摊子、上规模、重复劳动、重复建设的恶性循环，甚至存在相互抄袭现象，究其原因就在于缺乏创新性评价和严格的管理体制机制。二是相当长的时期内，沿用简单投入的发展思路来推进各个领域的建设和发展，在经济领域重固定资产投入，轻技术创新和人才培养，在社会领域重设施设备建设投资，轻服务人员培养和使用，以致使投入的资金不能形成现实的公共服务，造成设施设备的闲置和浪费，在科研领域的情况也差不多，存在重论文发表，轻科研成果转化问题。三是由于财务制度和审计制度需要进一步完善，大量科研人员的付出得不到应有的激励和回报，科研人员缺乏积极性和创造性。目前，大量科研经费花不出去与科研人员不作为现象并存，且有加重的趋势。这个问题若不能很好地解决，可能会影响整个国家创新事业的发展。四是确实也有一部分科研人员缺乏职业精神，缺乏对自己成果的严格要求和精益求精的态度，造成科研成果粗制滥造、造成了大量科研经费浪费。五是不能把所有项目都理解成高效的，管理体制也不完全是高效的，尤其是那些战略性、思想性、前沿性的项目。六是官本位的科研管理体制对于科研人员积极性的扼杀也不能忽视。

没有激励机制的创新性是难以实现的。英国经济学家特纳指出，“激励仍是很重要的……如果没有任何激励，我们将面临经济衰退和纯粹计划经济那样的停滞。”激励机制是现代经济的重要组成部分，也是现代科研体制的重要组成部分。现代经济由两个部分组成，一是分配性，二是创新性。严格说，分配性和创新性之间没有明确的界限，最成功的经济是把分配性和创新性有机结合起来。让生产者和生产的组织者都能够在创新中获得最大限度的收益，并通过这种收益进一步激发他们的创造活力，这是经济体制的核心。同样也可以用这样的视角来分析现行的科研管理体制，创新性和分配性也是科技创新体制设计的核心。现实的情况是，科研人员社会地位不高，经济收益与其付出不匹配，导致他们缺乏创造性、积极性和主动性。

分配制度若设计不好也会导致社会分化，一度在高校和科研机构大行其道的科研老板就是一例。无论在科研领域，还是在政府管理领域，都曾有过这样的现象：个别人把国家利益部门化，部门利益个人化。这也是当前国家为什么要加强科研经费管理的原因之一。如何在“放”和“收”之间找到一个平衡点，是当前完善和发展科研经费管理体制中必须拿捏好的关节点。

一个社会要想发展，必须把建立激励机制摆在重要位置。假如没有市场对组织或个人进行激励或制裁，使他们关心其产品和服务质量，那么，人们将不会再关心其所提供的产品或服务的质量，这将成为整个社会的一个普遍倾向。在发挥改革作为发展强大动力的探索中，如何在根除旧的、不利于市场机制的腐败现象的同时，建立起正面的激励机制是寻求持续稳定发展的重要任务。如何在对全社会的激励和抑制个别人利用权力掠夺社会资源之间找到一个分界点，在当前，这需要把通过项目、资金形成的有利于推动科研创新的方案与由社会纽带组成的，通过社会压力带来的社会约束有机结合起来。

把“人”与“物”统一在科研规律和严格分类管理基础上

2016年5月25日，在党中央召开的哲学社会科学座谈会上，习近平总书记说到，这是一个需要理论而且一定能够产生理论的时代，这是一个需要思想而且一定能够产生思想的时代。中华民族伟大复兴需要伟大思想和伟大思想家。伟大思想家的培养不是按照时间计算的，也不是简单地通过市场手段和行政手段就可以培养出来的，必须遵循哲学社会科学发展的内在规律，努力创造产生伟大思想和伟大思想家的客观环境和条件。

科研，尤其是哲学社会科学领域的科研，又不能完全等同于经济行为。科学研究，尤其是重大战略性和自然科学中的前沿理论与技术的研究以及思想探索需要宽松的研究环境，不断地探索和试错、试验，要遵循科学研究的规律。另外，科研人员需要有科学精神和科学探索的兴趣，这是科学发展的内在规律和要求。这又涉及到了评价标准的制定难度。换句话说，不能简单地将科研成果的评价年度化、数量化。最近媒体上热烈讨论的河北科技大学副教授韩春雨用极少的研究经费和10年的时间提出了世界一流的生物基因修饰新技术，引发了人们对现行的研究评价标准的讨论。科学研究需要激励机制，但不仅仅局限于经济的激励机制，也包括社会的激励机制和个人兴趣爱好的培养。科学研究既有经济产出的特性，也有基本公共服务的特性，前者更需要经济激励机制，后者需要国家从长期发展战略层面给予支持。科研项目既要和经费挂钩，也要和国家战略、个人爱好挂钩，都要兼顾。

当前建立高效的科研经费管理体制必须定位科研经费的属性，从长期的制度完善和发展着眼，从短期的激发科研人员积极性入手，推动这项工作走出僵局。一是管理好科研经费要与整个国家的收入分配体制改革有机结合起来，把科研体制改革与行政体制改革有机结合起来，明确科研人员的经济地位和社会地位，明确科研人员的行为规范，培育科研人员的职业主义精神。需要跳出科研经费管理本身，进一步深化包括所有科研人员在内的收入分配体制改革。建立不同于公务员的科研人员和科研经费管理办法、职业规范和职业精神。彻底破除科研领域的“官本位制度”。二是长期需要通过完善整个收入分配体制来激发科研人员的积极性和创造性。科研人员作为社会创新的主力军应该得到全社会的尊重，包括不断提升其经济地位。三是短期内，在整个收入分配制度没有改革到位的前提下，要按照按劳分配的原则，根据科研人员的付出和产出，建立多劳多得的收入分配制度，激发科研人员的积极性和创造性。当前科研人员不敢花钱和不愿意做事实际上是其在过渡时期一种无所适从的表现。四是国家要建立基础科学、哲学人文等不同类型的科研项目管理标准和办法，对于基础性和思想性较强的自然科学和哲学社会科学研究项目应当由国家资助支持，不限时间，给予研究者足够的时间和空间去研究、思考、想象、创造，并建立与之相适应的评价标准；对于应用性研究则可以采取购买等方式支持，这里也包括正在实施的国家高端智库研究项目。对智库项目要建立不同于基础性研究项目的评价标准和验收标准。从国际经验看，更多的研发活动是大企业而不是小企业开展的。国家是比任何公司大的多的组织，政府在研发方面承担更大风险是必要的。在更长远的研发战略中，更需要政府发挥重大作用。一般说来，大规模研发成本很高、风险很大，研发结果的不确定性也很高，企业更愿意把资金投向现有的技术改造和创新，而不是前沿技术。20世纪30年代，美国联邦政府投入全部研发中的资金大约占到30%，到第二次世界大战以后上升到了60%以上，严格说，几乎是政府促成了乔布斯的智能手机的成功，如互联网、地理信息系统、触摸屏显示器以及最新的SIRI语音助手等等。五是要建立高效的科研经费管理体制，中国必须进行科研管理领域的革命性变革，由粗放式管理转向精细化管理。首要任务是解放思想，细化科研项目，不能对千变万化、各不相同的科研领域和科研人员采取千篇一律、想当然的管理模式，不断提升科研管理精确性水平。六是创建高效的科研经费管理体制，要在短期管理和长期治理之间找到一个平衡点，努力解决好目前陷入僵局的科研经费使用局面，把科研人员从不作为、不敢花钱等困局中解放出来，积极投身于科技创新中去，顺利实现党中央提出的建设世界科技强国的战略目标。