科技创新必须推进国家科技治理现代化

胡伟

【摘要】目前，中国正经历着增长速度的换挡期、结构调整的阵痛期、前期政策的消化期，也正处在“创新驱动、转型发展”的重要历史阶段，必须牢牢把握世界科技进步大方向和全球产业变革大趋势，积极推进“大众创业、万众创新”，大力进行供给侧结构改革，提升人才集聚水平，加强科技创新各项改革措施的系统集成，推动科技治理体系和治理能力的现代化。

【关键词】科技创新 科技治理体系现代化 供给侧结构性改革

【中图分类号】G30 【文献标识码】A

进入“十三五”时期，我国到了全面建成小康社会决胜阶段，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。其中，创新驱动至关重要。创新是引领发展的第一动力，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置。我国当前的创新理念包括理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面，而科技创新对于“十三五”经济社会发展的支撑作用最为直接。而就当前我国的实际情况看，要推动科技创新，一个十分重要的前提是形成充满活力的科技管理和运行机制，特别是实现科技创新和制度创新两个轮子一起转，发挥两者的协同效应，实现国家科技治理体系和治理能力的现代化。

政府在科技创新中的作用是一把“双刃剑”

在推动我国的科技创新和推进科技治理体系现代化的过程中，如何正确认识和把握政府的作用是一个关键问题。众所周知，中国发展的一个比较优势是政府能力强。弗朗西斯·福山的最新研究认为，秩序良好的社会离不开三大基石：强大的政府、法治和民主问责制。按照这一分析框架，西方的长处在于具有较好的法治和问责体系，但政府不够强大。而中国的优势正在于具有能力强、自主性高的国家。可以说，西方的劣势正是我们的优势，反之亦然。面对这种情形，我们必须扬长避短，充分发挥我国的政府优势，这些优势包括：国家能力强、特别是能够集中力量办大事；总体效率高，能够实现超常规、跨越式发展；国家自主性程度高，在较大程度上维系一个“中性政府”，基本不受利益集团的绑架。这些特点往往是西方国家所不具备的。在目前我国实施创新驱动战略，大力推进科技创新的背景下，也需要认识到、发挥好中国的这一优势。

然而，政府的作用是一把双刃剑，这在中国改革和发展进入到深水区之后，体现得日益明显。十八届三中全会提出全面深化改革，其核心问题是处理好市场和政府的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用。当前我国实施创新驱动战略，把科技创新当作促进经济结构调整和要素升级的重中之重，很重要的一点就是如何使市场在科技资源配置中发挥决定性作用。目前我们这方面存在很大的问题，政府强，但政府在科技资源配置方面的效果并不好，科技的投入体制、创新体制、评价体制都亟待改革。推进政府科技创新治理的现代化，这是一个关键的问题。从政府的角度来说，遵循科技创新普遍规律，以改革的精神着力破除制度藩篱，不断优化科技创新治理体系，正确把握政府在科技创新中的角色定位，对于推动我国的科技创新和推进科技治理体系现代化具有全局性作用。这就需要深化政府的科技治理体制的改革。例如，以前政府运用“举国体制”进行科技赶超很有效，包括“两弹一星”、牛胰岛素的研发、青蒿素的研制等重大科技成果，都是政府通过“举国体制”实现的。但是，如果把过去的“举国体制”照搬照抄到今天的环境，就很难取得当年的效果。这是因为，“举国体制”诞生于计划经济体制和封闭的环境，那时政府所处的社会经济环境同今天相比有很大的区别。当政府的权力缺乏约束力的时候，包括科技领域在内的行行业业的人际关系和人脉因素都十分复杂，尤其是在市场经济条件下，要求政府决策的科学化和民主化水平不断提高，依法执政、依法行政的水平不断提高，但我们的民主和法治都不够健全。在这种情况下，政府如果还按照改革开放前的模式行事，一定会事倍功半，甚至事与愿违。当然，如前所述，中国的优势是政府力量强大，能够集中力量办大事，如何用好这一优势仍值得研究。因此，厘清政府的职能定位，对于科技创新十分重要。

有鉴于此，推动我国的科技创新和推进科技治理体系现代化，必须推进政府自身的改革，简政放权，建设法治政府和服务型政府，推进决策的科学化和民主化，让专家在科技创新和决策管理上有更大的自主权和发言权。同时，要克服官僚主义和部门主义，加强功能整合，提高行政效率，制约权力寻租。从一定意义上说。目前制约我国发展的问题之一，是如何改善政府形象，提升政府的制度软实力，这对于吸纳国际一流的科技人才具有一定的意义。

推进我国科技治理现代化的基本取向

面向未来，为适应我国“十三五”时期经济社会发展的形势和创新驱动的发展战略，实现政府科技治理的现代化，必须深化政府科技体制改革。为此，需要处理好政府和市场的关系以及中央与地方的关系。

首先，如何处理好政府和市场的关系，是推动我国的科技创新和推进科技治理体系现代化的关键问题。十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，正确处理政府与市场的关系是重中之重。推动我国的科技创新和推进科技治理体系现代化，必须形成以市场为导向的科技管理的体制机制。这并不是否定政府的作用，而是要求政府更好地发挥作用，沿着市场起作用的方向发力，为市场在科技资源配置中发挥决定性作用创造良好的环境，而不是背道而驰，更不能去扼杀市场活力。实现政府科技治理现代化，必须坚持市场化的改革方向，政府要做到有所为和有所不为。与其他领域一样，在科技创新领域，政府的作用仍然应是弥补市场失灵。要厘清政府与市场的功能互补作用和相互替代的边界，不要造成双方的功能错位，任何一方尽可能都不要越位、缺位。政府主要是在“市场失灵”的领域发挥作用，而不是在与市场功能重叠的地方发挥作用。一方面，在科技创新战略的顶层设计、基础研究、创新基础设施建设、产权保护、人才培养和集聚等领域，应该强化政府责任，因为这些领域，市场和企业没有足够的驱动力和资源来完成，这是政府应该有所为的领域。

另一方面，政府也应该在那些市场可以有效发挥作用的领域有所不为。这也是目前政府在科技创新治理中较为突出的问题，一些行政审批过于复杂，流于形式；还有一些管理制度太过具体，关注环节把控，缺乏对结果的重视；更有一些政策导向干扰了创新主体的决策，阻隔了市场本身发出供求信号。以人才扶持政策为例，强调物质投入居多，而不鼓励智力投入。经费使用受到严格的预算结构和程序合规限制，不注重经费使用的质量和成效，为了形式上的合理，浪费了不必要的社会成本与时间效率。直接用于人力资源的投入，在经费比例、目标对象和支付方式等方面存在诸多不合理的规定。这些限制的本质是对人才智力劳动价值的不够尊重和认可，与培育开放包容的创新创业环境存在较大差距。

造成这些制度藩篱的根本原因在于我国的科技创新体系是脱胎于计划经济体制的，在计划经济时代，科技创新的所有要素都掌握在政府手中，政府是科技创新要素配置的唯一机制。虽然随着社会主义市场经济体制的建立，经济领域的市场化改革取得了一定的成效，但科技创新领域的计划经济思维依然较为浓厚，这是制约当前科技创新的根本障碍。对于这些领域的制度藩篱，应该以实现科技创新和制度创新“两个轮子一起转”为契机，进行大刀阔斧的改革，使得科技创新领域市场与政府的关系得以理顺。

总之，制约我国科技创新的根本问题或者主要矛盾，依然是政府管得太多、太死，没有让市场、社会发挥应有的作用，未能让企业和科研院所成为主角，而是政府自己成为主角。在全面深化改革的背景下，我国正在也必须走向新的国家治理模式，不仅要适应经济新常态，还要适应政府管理的新常态。以往运用“举国体制”来进行科技赶超的模式已经不能适应今天的新形势了，但我们还是习惯于用老办法解决新问题。由此，必须深化改革，以市场化、信息化、法治化、国际化来推进政府科技治理体系和治理能力的现代化。

其次，推动我国的科技创新和推进科技治理体系现代化，还需理顺中央与地方的关系，解决科技管理“碎片化”的问题。目前制约我国科技资源配置的一大问题是条块分割，科技经费分散在十几个政府部门当中。这个问题必须从中央总体层面加以解决，加强改革的顶层设计，靠任何一个部门和地方是解决不了的。条块分割时常导致国家治理的碎片化状态，正如美国著名中国问题专家李侃如所说，中国实际上就是“支离破碎的权威主义”，该整合的没有整合，该制约的没有制约。这就形成了部门主义、分散主义、地方主义尾大不掉，以及“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化”的现象。就科技创新领域而言，同样存在条块分割现象，以高水平科研队伍为例，主要集中于中央科研院所和教育部直属高校，而这些单位和部门的改革，地方政府是很难推动的。尤其是科技创新领域，优质的资源往往集中于中央层面，且科技管理仍然以从中央到地方的自上而下的管理链。如果中央层面的科技创新治理体系改革不能与地方有效衔接，或者地方政府对中央的科技创新政策阳奉阴违，令不行禁不止，所谓创新驱动就只能是一句空话。

另一方面，地方在探索科技创新体制机制改革和科技治理体系现代化方面，也应当发挥更多的主观能动性，不能坐等中央的改革。中国的改革开放，就是从深圳特区（下转159页）（ 上接25页）开始的，由点到面，逐步推开。对于科技创新和科技体制机制的创新，也应当充分调动地方的积极性，让一些有条件的地方先行先试，大胆创新，锐意改革。目前，包括上海在内的我国自贸试验区正在先行先试，力图探索出可复制、可推广的新模式，对全国有重大示范意义和标杆作用。我国的科技创新和科技体制改革，应当学习自贸区的改革探索，比如“负面清单”的管理模式。值得注意的是，目前各地负面清单满天飞，形式大于内容，实际上是把自贸区的改革经验庸俗化了。在推进科技治理现代化方面，必须克服形式主义和政绩工程，拿出切实可行、富有成效的措施。这方面，困难依旧很大，需要有足够的心理准备，也需要有壮士断腕的决心来推进改革。只有这样，才有可能真正推进科技创新治理体系和治理能力的现代化，为我国的创新驱动战略提供关键的制度支撑和政策支撑。

大力推进科技创新的供给侧结构性改革

当前，中国正在着力推进供给侧结构性改革，这对于推动我国的科技创新和推进科技治理体系现代化是一个重要的契机，应当把科技体制机制的改革嵌入到国家层面的供给侧结构性改革当中，加强相关各项改革措施的系统集成，形成科技体制改革和供给侧结构性改革的良性互动。

首先，需要充分利用科技创新来支撑当前的供给侧结构性改革。科技创新对供给侧结构性改革的支撑需要结构优化、要素升级和制度变革这“三大发动机”。换而言之，就是科技创新怎么与结构优化、要素升级和制度变革相结合的问题。第一，结构优化是供给侧结构性改革最核心的内容。结构优化必然高度依赖科技创新，如果没有科技创新经济结构就无法优化。一是不再简单追求高速度，必须通过科技创新提升经济发展的品质，做到速度与效益兼顾。当然速度也不能太低，正如供给侧改革并非排斥需求侧制度，而是要做到两者结合，只不过现在更加侧重于供给侧。更多向质量和效益倾斜。二是去无效产能。将过剩的、无效的、低质量的产能去掉、去库存，增加有效的供给，特别是高效益、高质量的供给。三是进一步发展服务型产业，包括新型高端的服务业，包括“互联网+”服务型产业等。第二，要素升级。传统的生产要素主要包括劳动力、土地、资本、企业家四大要素，而当今时代技术是非常关键的生产要素，因此要素升级离不开科技创新。目前的核心问题是科技创新如何为供给侧结构性改革提供有效的技术供给。同时，技术供给还影响着劳动力的素质和企业家的创新能力。第三，制度变革，关键是科技成果如何转化为生产力？这就涉及到科技体制机制改革的问题。习近平总书记提出供给侧结构性改革要求提高社会生产力水平，但社会生产力如何与科技生产力更好的结合？这就是体制机制的问题。创新驱动发展就是通过科技创新来驱动发展，改变原有的增长模式。这不仅仅是技术创新，还涉及到体制创新、政策创新等一系列问题。当前环境下，制度变革说到底还是体制机制问题，还是如何简政放权的问题。例如，现在的高等学校管得越多，问题越多，管得越死越不利于创新。总而言之，是如何真正简政放权的问题。

其次，要积极推动政府及其科技管理部门进行科技创新方面供给侧结构性改革。就此而言，这一供给侧结构性改革主要是提供更多制度供给、政策及服务供给。第一，是制度供给问题，制度供给和制度变革相关，具体而言，包括财政投入制度，即如何增加投入的有效性问题、科技成果转化和激励制度问题、人才制度问题等等。有调查发现，目前国家“千人计划”专家与其他科研人员相比贡献并不成比例，实质上这些都是制度供给方面的问题。第二，是政策供给问题制度相对稳定，而政策是可以更多变化的。长期以来，我国的状态是政策和制度没有明确的区分，如各种人才计划究竟是制度安排还是政策安排，这些亟待进一步深入研究。现在我国科技创新领域的有效制度供给不足，政策供给也不足。第三，是服务供给问题。即如何提供更多的、更好的科技公共产品，服务更多的创新创业主体问题。这方面与国际发达水平相比还有很大的差距。

大力推进政府在科技创新方面的供给侧结构性改革，根本理念是要站在全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度来思考和布局，切实简政放权，变“管”为“放”，进一步让市场在资源配置中发挥决定性作用。必须把“举国体制”转变为更多靠市场主导的体制。应该在如何进一步放开市场和竞争、释放企业创新活力、吸引全国和全球创新人才方面多做文章。在这方面，体制机制创新是关键。当前我国科技创新的瓶颈是管理体制和机制的创新，特别是在鼓励公平竞争、优化投资效益、集聚创新人才方面下功夫。目前市场竞争不当、投资浪费严重，高端人才缺乏。国际上促进科技创新的成功经验之一就是有好的体制机制来促进竞争，吸引创新人才和企业聚集。只有这样，我国才可能真正推动科技体制机制的改革，推进科技治理体系和治理能力的现代化。

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