分类管理背景下浙江省民办高校政府财政扶持探析

摘要：基于对各级法律法规、制度要求的文本分析和部分相关利益主体的访谈了解，浙江省民办高校政府财政扶持主要有奖励补贴、师生支持、税收优惠、差别化用地等方式，但执行中存有政策普适性与实际特殊性、政策矛盾性与实践操作性、政策支持性与社會认可度的偏差，以期通过坚持原则性与灵活性相统一、方向性与科学性相统一、落实性与协调性相统一的方式来优化财政扶持政策。

关键词：分类管理;浙江省民办高校;财政扶持

随着2016年新修正的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称新《民促法》）通过，浙江省民办高等教育进入了分类管理的新时期。在新背景下，浙江省先后颁布了《浙江省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的实施意见》（以下简称浙江省《实施意见》）、《浙江省公共财政扶持民办教育发展的实施办法》（以下简称浙江省《实施办法》）、《浙江省民办学校财务管理办法》（以下简称《财务管理办法》）等一系列政策文件，以直接或间接的财政扶持方式促进了民办高等教育健康可持续发展。

一、浙江省民办高校现行政府财政扶持分析

2016-2020年期间，浙江省财政总收入与总支出情况基本一致，总体上均呈逐年递增趋势。其中教育支出额由1300.03亿元增长到1881.09亿元，增长率达44.70%，且教育支出占比基本维持在18%左右（见表1），为政府扶持民办高校提供了财力保障。梳理政策文本发现，省民办高校政府财政扶持主要有奖励补贴、师生支持、税收优惠、差别化用地等方式。

（一）奖励补贴

奖励补贴是浙江省民办高校政府财政扶持的重要途径。省级部门以资金输出方式有效缓解了民办高校经费短缺的问题。分类管理前后，奖励补贴政策均涉及奖励和表彰突出贡献的社会组织或个人、设专项资金等内容，一方面体现了政府对民办高校建设发展的支持，鼓励社会力量兴办教育;另一方面体现了政府对民办高等教育履职能力的提升，积极承担政府责任。分类管理后，政府丰富了奖励补贴政策的内容，新增设基金会、重点支持民办高校内涵发展的重点领域和关键环节等方式（见表2）。民办高校通过基金会能汇聚社会资金并以有效的财产运作形式实现资金的保值增值。同时投入资金支持民办高校内涵发展的重点领域和关键环节，有助于民办高校致力于特色优势学科和专业建设，持续在教学、科研和服务地方方面发力。

（二）师生支持

师生支持有助于浙江省解决民办高校学生家庭经济压力、师资较为紧张的问题。分类管理前后的政策均维护了民办高校学生在资助、升学、就业等方面与公办高校学生享有平等权利，保障了民办高校教师在待遇、社保、自身发展等方面的切身利益。但在新模式下，民办高校教师权利保障范围有所扩展（见表3），如新明确民办高校教师住房公积金、职业年金或企业年金等补充养老保险，新规定民办高校教师培养培训、评奖评优等权利，新探索人事代理制度、交流制度和人才引进政策。据有关数据显示，在执行新政策后，民办高校教师队伍人才的流出率降低了12%。由此可见，物质生活的保障和职业获得感的提升能增加教师队伍稳定性。

（三）税收优惠

税收优惠是浙江省为鼓励企业投资或捐资兴办民办高校而采取的间接扶持方式。分类管理前，政府并未规定优惠税收项目，仅根据出资人是否要求取得合理回报给予既定优惠。分类管理后，政府明确了可给予的税收项目和价格计费优惠，如财产税税类的房产税和城镇土地使用税、所得税类的个人所得税和企业所得税、流转税类的增值税等（见表4）。非营利性民办高校在企业所得税等方面获得了与公办高校同等待遇、营利性民办高校在增值税等方面享有适当税收优惠，这些都体现了政府对民办高校发展的支持，推动了税收对民办高等教育的扶持、促进功能的应有发挥。通过访谈了解到民办高校的投资者、举办者和管理者均在不同层面表现了继续办好高质量民办高等教育的信心和热情。

（四）差别化用地

差别化用地为浙江省民办高校解决筹建和扩建过程中经费暂时短缺或后期投入困难等问题提供了路径。分类管理前，政府主要采取统筹安排用地的方式提供土地优惠。新政后，政府按科教用地管理的方式给予非营利性和营利性民办高校不同的用地支持（见表5）。以划拨等方式给非营利性民办高校提供学生宿舍、食堂、教学实习及训练基地，给予减免地价补偿费等优惠，在减轻其资金负担的同时，提升了其办学层次和整体实力;以出让、租赁、协议等方式给营利性民办高校供地，在一定程度上支持了其发展用地和教学设施建设，但也因其选择营利属性的管理类型，享受不到非营利性民办高校可使用行政划拨土地或国有闲置用地等政策，需按既定程序和要求缴纳土地补偿金等费用。

二、分类管理背景下浙江省民办高校政府财政扶持的现实偏差

总体而言，浙江省已从制度上优化了民办高校政府财政扶持。但限于办学条件、管理体制等客观因素和投资者利益、举办者意志等主观因素，政策在实际执行中出现选择性执行、附加性执行、象征性执行等问题，产生了预期与现实的矛盾。

（一）政策普适性与实际特殊性的偏差

基于新《民促法》、《若干意见》、新《实施条例》等上位法的印发，浙江省陆续出台了浙江省《实施意见》、浙江省《实施办法》、《财务管理办法》等一系列下位法，提出了民办高校政府财政扶持的原则性要求、明确性规定、具体性内容等，为政府执行、民办高校贯彻落实财政扶持政策提供了根本遵循。但各市因实际财力状况、机制健全程序、人员配备情况等条件不一，只能在有限条件内尽量去扶持。如绍兴市规定政府可参照省属高校正常经费生均基准定额的8%拨付给非营利性民办高校，但仍有不少市未考虑参照该标准拨付。再如舟山市同意营利性民办高校可按出让、租赁等有偿方式供应土地，而宁波市则建议营利性民办高校可采取招标、拍卖或者挂牌方式供应土地。

（二）政策矛盾性与实践操作性的偏差

国家、浙江省出台财政政策扶持民办高校建设，体现了其期望能优化民办高校发展环境的立场和想要突破民办高校发展困境的决心。但部分政策间相互矛盾的表述，使得最后效果受到了影响。如《若干意见》第八条“办理民办学校未来经营收入、知识产权质押贷款业务，提供贷款、信托、融资租赁等多样化的金融服务5”与《中华人民共和国担保法》第九条“学校不得为保证人”、第三十七条“学校的教育设施不得抵押”的规定相冲突6。民办高校本想通过金融服务拓宽融资渠道，但部分金融机构对民办高校尚未形成较为完备的评级体系，影响了其顺利融资。也因资金未能及时到位，使得民办高校在执行政策时力量有所不足。

（三）政策支持性与社会认可度的偏差

浙江省一直都高度重视民办高等教育发展，特别是分类管理后研制的财政扶持政策给予了民办高校在土地、税收优惠等方面更多的扶持，缓解了融资紧张、师资引进难、用地紧缺等问题。但不少公众对民办高等教育的认同度较低，甚至抱有误解和偏见，认为政府对民办高校给予财政扶持，可能会影响公办高校的主体地位，违背社会主义办学方向。另因固有观念的影响，以为民办高校尤存重收益轻质量、低门槛难就业、设备弱风气差等现象，是报考高校的末位选择。近年来省民办高校虽增加了招生计划，但生源仍日趋紧张，报到率也略偏低。如表6中的Z学院，近五年报到率均低于95%。

三、分类管理背景下浙江省民办高校政府财政扶持的优化建议

事实证明，优化浙江省民办高校政府财政扶持政策对推进民办高等教育综合改革、营造民办高等教育良好氛围、激发民办高校办学活力具有重要意义。

（一）坚持原则性与灵活性相统一

浙江省现公布的财政扶持政策主要是参照国家的法律条文，在文本上是完整地遵循了国家文件的总体要求和基本原则。在后期制定政策时可基于上位法制定具有浙江特色的民办高校政府财政扶持政策。如新《民促法》明确“民办学校享受国家规定的税收优惠政策7”，目前政策主要对民办高校的流转额、所得额等征税上有所优惠。在新尝试中，首先可根据民办高校选择的分类管理模式实行差别化扶持，执行非营利性民办高校应享有与公办高校同等的税费优惠内容和给予营利性民办高校适当税费优惠。其次可考虑新增税费优惠项目或按规章给予不同优惠，如印花税、契税等。再者要落实好企业或个人支持民办高等教育事业的公益性捐赠支出在所得税中的扣除，鼓励企业或个人继续支持民办高等教育。

（二）坚持方向性与科学性相统一

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》确定浙江省要承担“完善促进民办教育发展的优惠政策，健全公共财政对民办教育的扶持政策8”。省民办高校政府财政扶持体系构建是一个持续性的过程，在这个过程中，一是要解决财政扶持方向性的问题，在财政政策制定和执行过程中始终要坚持上位法的总体要求和基本原则，服务于省公共财政扶持民办教育政策体系的逐步完善、财政资金激励和引导作用的充分发挥、省民办教育事业健康持续发展的全力推进。二是要注意财政扶持科学性的问题，在坚持正确方向性的前提下，鼓励各市根据实际的财政和民办高校办学情况制定灵活性强、可操行性强的财政扶持政策，充分发挥地方的主观能动性和执行积极性。

（三）坚持落实性与协调性相统一

据以上分析，省民办高校政府财政扶持一方面涉及政府、民办高校、教师、学生等多个利益主体，这些利益主体享受政府财政扶持的具体内容、操作形式等不尽相同，使得扶持的有效性、影响性也不一致。因此，政府需准确界定不同利益主体的定位和权利，适时适度地扩展他们利益诉求的表达空间，设置专门性、规范性的渠道使其了解、参与政策制定，提高政策理解力和执行度;另一方面也涵盖教育、财政、建设等多个行政部门，不同行政部门对职责明确、内容清晰的条款执行性较强，但对操作空间较大、理解弹性较强、协同部门较多的条目践行性较弱。所以在财政扶持政策制定前、中和后过程中要建立沟通协商机制，明确任务、明晰责任、明了内容，提高行政部门间的协作性和执行性，确保财政扶持政策落实到位到部门到人。

参考文献：

[1]表2源于《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）、《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》（以下简称《通知》）、新《民促法》、《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）、浙江省《实施意见》、浙江省《实施办法》、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称新《实施条例》）。

[2]表3源于《教育法》、《实施条例》、《通知》、新《民促法》、《若干意见》、浙江省《实施意见》、浙江省《实施办法》、新《实施条例》。

[3]表4源于《教育法》、《實施条例》、《通知》、新《民促法》、《若干意见》、浙江省《实施意见》、浙江省《实施办法》、新《实施条例》。

[4]表5源于《教育法》、《实施条例》、《通知》、新《民促法》、《若干意见》、浙江省《实施意见》、浙江省《实施办法》、新《实施条例》。

[5]《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》[EB/OL]. （2017-01-08） [2021-10-15].

http：//www.gov.cn/xinwen/2017-01/18/content_5160852.htm

[6]《中华人民共和国担保法》[EB/OL]. （2016-11-07） [2021-10-16].

http：//www.gov.cn/banshi/2005-09/01/content_68752.htm

[7]《中华人民共和国民办教育促进法》[EB/OL]. （2016-11-07） [2021-10-16].

https：//wenku.baidu.com/view/b91a1c8ba31614791711cc7931b765ce05087aec.html

[8]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》[EB/OL]. （2010-07-29） [2021-10-17].

http：//news.cntv.cn/china/20100729/106957.shtml

作者简介：罗佳敏，女，1992年10月生，浙江绍兴人，硕士，浙江越秀外国语学院研究实习员，主要研究方向为高等教育管理。

[基金项目]浙江越秀外国语学院2020年度校级科研项目：分类管理背景下浙江省民办高校政府财政扶持研究，项目编号：N2020014。