转轨期政府权力悖论的形成原因

张红宇 张莹丹

〔摘要〕 政府主导对社会主义市场经济体制的建立和完善起到了双重作用，这种双重作用实质上是我国转轨时期的一种特殊现象，即政府权力悖论。这一政府权力悖论的形成原因如下：政府行为主体的双重角色矛盾是其产生的客观原因，表现为改革主体与改革客体、公共权力主体与国有产权主体及制度供给主体与需求主体三组矛盾；政府行为主体的双重利益冲突是其产生的主观动因，表现为某些政府官员的个人利益与社会公共利益背离及一些政府组织机构自身利益与社会公共利益冲突；政治集权下的经济分权是其产生的制度环境，表现为权力格局发生变化及中央与地方委托-代理关系错位加剧；少数特殊利益集团在形成、发展与壮大过程中扭曲政府的决策及其执行，助推了政府权力悖论的强化。

〔关键词〕 政府权力悖论，原因，行为主体

〔中图分类号〕D625 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2012）02-0123-04

我国经济体制改革的总体目标是建立和完善社会主义市场经济体制。在这一过程中，始终体现着转型—制度变迁—政府主导的逻辑。事实上，政府主导对社会主义市场经济体制的建立和完善起到了双重作用：一方面，政府主导加快了我国市场化改革的进程，促进了经济发展；另一方面，政府主导也在某些方面阻碍了市场化改革。这种政府经济行为的双重作用，实质上是我国转轨时期的一种特殊现象，即政府权力悖论。为了解决这一问题，深入研究其产生的原因显得尤为重要。

一、政府权力悖论产生的客观原因：政府行为主体的双重角色矛盾

正如诺斯在《经济史中的结构与变迁》一书中阐述的，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。〔1 〕 （P20 ）我国社会经济发展实践中政府权力主导的“双刃剑”现象无疑是这一观点的现实体现。在体制转轨这一特殊历史背景下，我国政府行为主体内在的双重角色矛盾客观上导致了其权力悖论的产生。

（一）改革主体与改革客体的矛盾。我国社会主义市场经济体制改革的主旨是要对计划经济条件下高度集中于政府的权力和资源进行重新配置。从某种意义上说，它是要通过对政府权力结构和利益结构的根本改造，从而改变我国在计划经济条件下形成的国家和社会关系。在这一过程中，政府被赋予了双重角色：既是改革的主体，又是改革的客体。作为改革的主体，政府内部理应具有改革的动力，要制定和贯彻实施有利于市场化改革的路线、方针、政策，要从全局出发统筹兼顾，协调不同阶层的利益。但作为改革的客体，政府又是改革的对象，这就要求政府必须对其自身的功能、规模、结构及权力进行自我限制和界定，其结果必然导致在一定程度上触及、震动甚至损害一些政府工作人员或部门的既得利益。在此情况下，一些地方政府出于对自身权力和既得利益的维护，往往会成为改革的重大阻力，这种情况在地方机构改革中尤为突出。

（二）公共权力主体与国有产权主体的矛盾。在社会主义市场经济条件下，国家一方面作为国有资产的主体，有权代表全体人民对国有资产行使所有权；另一方面，作为公共权力主体，有权对社会经济进行宏观管理经济。政府权力主体的双重性决定了政府经济行为不同层面的矛盾和冲突。一方面，政府作为国有资产主体，它所指向的客体是所有经营性、资源性和行政性资产，微观上政府往往以国企所有者或经营者的身份直接参与市场竞争，通过产权经营获取微观经济利益；另一方面，政府作为公权力体现者，要为市场提供和确定“游戏规则”，规范社会经济秩序，为企业创造良好的发展环境，确保社会经济健康运行。此外，作为社会经济管理者，政府还必须有效地界定和保护合法产权，对于不同经济主体之间因产权而产生的利益冲突，政府必须恪守“第三方”公正义务，不能以损害或牺牲一方的经济利益为代价，来满足或偏袒另一方的要求。从理论上讲，要保证上述政府经济职能的有效实施，必须把作为宏观经济管理者的政府与作为国有产权主体的政府严格区分开来。但从实践效果来看，由于政府权力主体的双重性，很难保证政府不利用其公共权力去谋取产权上的利益，这也是现实中一些地方政府“与民争利”现象出现的原因。

（三）制度供给主体与需求主体的矛盾。经过改革开放三十多年的伟大实践，我国社会经济取得了令人瞩目的成就。成就的取得主要源于政府制度创新的引导和推动，各级政府作为制度创新的主体，既是制度的供给者，又是制度创新的受益者和需求者。改革之初，地方政府受可能获得的最大潜在利益所诱，直接创新的意愿和动力较强，在改革中表现比较活跃，制度创新得以有效开展。但随着我国经济体制改革的不断深化，改革难度和成本都在加大，有些地方政府出于自身利益最大化考虑，对制度创新的态度发生了变化，主要表现在以下两方面：一方面，对中央政府的制度供给，“有利于我的，就支持，于我无益的，就消极抵抗”；另一方面，由于某些制度创新不能给其带来潜在利益，因此很难形成制度创新的行动团体，地方政府制度创新往往会因缺少组织推动者而失败。〔2 〕 有些地方政府为了掩饰制度供给的不足，甚至制造虚假性制度创新政绩，表面上看起来制度供给很充足，但实际上这种制度安排无法发挥实质性的规范作用，从而导致有效制度供给缺乏和供给泛化的双重问题。

二、政府权力悖论产生的主观动因：政府行为主体的双重利益冲突

政府作为社会公共利益的代表，天然应以追求社会公共福利最大化为其行为目标。但由于政府这一社会公共组织是由政府官员和公务员组成的，其行为又不可避免地追求自身利益的最大化，这两种利益目标间存在着一定的冲突。政府行为主体对“自身利益”的追求主要体现在两个方面：一是政府官员和公务员的自身利益最大化；二是政府组织的利益最大化，包括各级政府机构的利益最大化和政府内部不同部门之间的利益最大化，也就是通常说的“地方政府利益”和“部门利益”。这样，政府行为主体双重利益目标的冲突又可以具体分解为“政府官员个人利益与社会公共利益的背离”及“政府组织机构自身利益与社会公共利益的冲突”两个层次。行为主体的最终选择往往是各利益目标在现实条件下矛盾冲突和博弈的结果。

（一）某些政府官员的个人利益与社会公共利益的背离。政府经济行为是由政府官员和公务员来具体实施的，在实施具体决策行为时，由于对行为主体获取信息不充分及自身能力的有限，往往导致决策的不科学，造成资源浪费和社会公共福利的损失。此外，作为理性经济人，一些政府官员和公务员在政府组织框架内为社会公众工作时，也会追求以最小的成本获得自身最大的收益，包括经济利益的获得、政治名望的提升、职位的升迁等。基于这种考虑，在缺乏权力监督的情况下，有些政府官员和公务员往往会滥用手中的权力，以牺牲社会公共利益为代价，转而追求个人私利，或以自身特殊利益的追求挤占公共利益的实现。

（二）一些政府组织机构自身利益与社会公共利益的冲突。主要表现在以下几个方面：

1.地方经济利益与社会公共利益的冲突。地方政府在利益代表上体现着双重性。一方面，它是国家行政机关的下级机关，是中央政府在地方的利益代表，作为宏观调控中的中观层次，应该遵从中央的整体部署和利益安排；另一方面，地方政府作为区域一级首脑，是地方权力的执行机关，它要负责本地区经济建设、社会发展、改善就业、社会保障等事务，是本地区经济利益的代表。受这两种身份的制约和利益影响，地方政府既要从全局出发，贯彻执行上级政府的调控政策，又要顾虑该政策对地方经济利益的影响；现实中地方政府具体行为的实施和选择往往是其双重利益目标冲突和博弈的结果。当中央政府的调控政策能给地方带来利益时，就能得到贯彻执行；反之，当中央调控政策与地方利益冲突时，往往就难以得到落实，导致宏观调控效率低下。此外，一些地方政府出于自身利益最大化考虑，往往还利用行政性垄断或采用地方保护主义等做法限制市场竞争， 延缓了全国统一市场化的进程。

2.部门利益与社会公共利益的冲突。政府部门作为政府的具体化，其伦理要求在于实现社会公共利益。从应然意义上讲，部门利益就是公共利益，政府体系中的每一个部门都应以社会公共利益作为自己的利益目标，不应有超越社会公共利益的部门利益存在。但实践中，部门利益与社会公共利益并不具有一致性，一些政府部门总是自觉或不自觉地把本部门的特殊利益放在优先位置，利用本部门所处的特殊位置和掌握的特殊权力去维护和扩张自己的既得利益，部门利益甚至已经成了部门行政的畸形动力。在这一过程中，始终体现着政府部门为了获得更大的利益，不断地扩张权力，而部门权力的扩张又进一步滋生了部门权力的利益化这一内生逻辑。这样，公共权力成为了一些政府部门及部门领导谋私的工具，部门利益成为了实现社会公共利益的障碍。

三、政府权力悖论产生的制度环境：政治集权下的经济分权

从理论上说，合理化的中央与地方关系应该是利益平衡的。在权力分配上，既要保障必要的中央集权以维护中央政府的权威性和合法性，又要保障地方在中央有效调控下的适度分权以更好地进行地方建设。任何一方权力的任意放大或缩小，都将破坏权力的正常运转和利益的平衡。转轨时期，在经济分权和行政任命制的体制环境下，中央政府、地方政府、非政府主体之间形成了一种利益博弈局面，这为政府权力悖论现象的产生提供了制度环境。

（一）权力格局发生变化。党的十四届三中全会召开之后，我国开始进入了全面建设社会主义市场经济体制的改革阶段。在改革过程中，尤其是1994年新的财政体制分税制及其他管理体制的实行，使我国传统单一的中央高度集权模式让位于多元化的、中央政治集权与市场经济分权相结合的新模式。这一模式打破了旧体制下的权力格局和利益格局，中央政府依托立法权和人事任免权把握地方政治方向，同时赋予地方一定的经济自主权。这在一定程度上既提高了地方对中央财政的依赖度，也强化了中央对地方的宏观调控能力，中央与地方及非政府主体的关系有了实质性变化。但由于中央与地方间事权划分不明及事权、财权的不对等，导致一些地方政府不同程度地对抗和抵触中央政府，双方也都会采取一些机会主义行为来实现自身利益最大化，这为政府权力悖论的产生提供了制度环境。

（二）中央与地方委托-代理关系错位加剧。转轨时期，我国公共政策的制定和执行体系事实上是一种委托-代理关系。其中，地方政府为代理人，中央政府为委托人，一般情况下，代理人应积极主动地采取各种行为以实现委托人预期设定的政策目标，委托人则要依据评估体系考察其完成情况予以相应的利益回报。在这一代理关系中，相对于代理人——地方政府面对的包括经济增长、环境保护、社会治安、改善就业等诸多指标在内的多重任务，委托人——中央政府往往把GDP、就业率等比较容易量化的指标纳入考核指标体系，作为评价地方政绩的主要依据。在委托人对绩效考核缺乏科学标准的情况下，一些代理人基于政绩考核的压力和自身利益最大化的动力，往往过度强调经济数量成绩，忽视经济质量和经济成本，忽视经济和社会的均衡发展，其结果必然与委托人追求全社会福利最大化的目标背道而驰。

此外，在公共政策执行过程中，委托人与代理人之间的信息分布是不对称的。与中央政府相比，地方政府作为公共政策的执行主体，往往更接近信息源，拥有信息优势。地方政府可以凭借信息优势同中央政府展开博弈，对政策执行过程中出现的问题、形成的经验总结及目标的实现情况并不据实向上级政府汇报，而是片面夸大对自己有利的信息，隐瞒对自己不利的信息，使政策执行过程中暴露出来的问题不能得到及时解决，导致社会公共利益损失最大化。

四、政府权力悖论强化的助力：少数特殊利益集团的形成壮大

在市场经济中，利益集团的存在是一种常态。改革开放后，随着我国经济市场化的不断推进，社会各阶层利益分化日渐明显，各种利益集团积极开展社会参与，通过各种途径向政策制定者表达其利益诉求，或者提出各种政策意见和建议扩大其自身影响，以期影响政策结果。客观地说，这在一定程度上对协调和整合各种利益、维护政局和社会的稳定起到了一定的积极作用；同时，利益集团的活动还有利于促进公众参与公共决策的积极性和主动性，在客观上对政府起到了一定的监督作用，有助于增强公共决策的民主化与科学化。但并非所有利益集团的存在和活动都是合理的，在新旧体制转换的过程中，某些利益集团利用政策、法律和管理上的漏洞，运用自己掌握的公共权力、资源或者与某些掌握公共权力与资源者相互勾结，采取掠夺性行为，把自身利益凌驾和超越于社会共同认可的政治、经济规则之上，蜕变为特殊利益集团。所谓特殊利益集团，是指利用不合理的体制和政策、利用垄断地位获取不合理的甚至是非法的利益集团。〔3 〕这些特殊利益集团虽然是少数，但其在形成、发展、壮大过程中扭曲政府的决策及其执行，成为政府权力悖论强化的助力。虽然中央早在2006年十六届六中全会上就明确提出要对特殊利益集团保持高度警惕，但“近年来，我国特殊利益集团对公共决策的控制和操纵，给人感觉越来越明显”。〔3 〕

现阶段，助推政府权力悖论强化的特殊利益集团主要表现为四种形式：一是一些自利性组织。由某些过分强调和追求自身利益的政府职能部门演化而成的自利性组织，常常利用手中掌握的本应维护公共利益的公权力去谋取自身利益，致使政府利益结构失衡，大大折损了公共政策的公共性。二是一些垄断行业中的经济组织。某些以行业利益为纽带，借助公权力和行政垄断进而垄断资源和市场，造成资源配置恶化和收入分配扭曲的经济组织，垄断资源和市场，制定霸王条款，维持垄断价格， 妨碍市场竞争，造成资源配置恶化和财富分配扭曲。三是一些特殊行业中的暴利集团。一些利益集团通过权力寻租或官商勾结而脱离了应有的制约，蜕变成为暴利集团，其涉足房地产、特许经营、采矿等行业，将社会财富据为私有，破坏了社会公正，威胁国民经济的健康发展，成为社会的毒瘤。四是某些向权力寻求特殊保护的大型民营经济组织。它们利用政府职能部门对民营经济的市场准入和审批许可等制度，挤压普通民营企业的经营空间，在一定程度上扼杀了社会经济活力。

由上述分析可知，这些特殊利益集团虽然存在形式和活动领域不同，但却都表现出垄断性、排他性、狭隘性、潜在的政治性等共同特点，在不同程度上助推了政府权力悖论的强化。正如美国制度经济学家奥尔森在《国家兴衰探源》一书中所指出的，“特殊利益集团”孜孜以求的不是竞争而是瓜分，他们不关心增加社会生产率，只希望坐收渔利。他们通过寻求政府权力庇护、干扰立法及权权交易等活动阻碍资源的流动与合理配置，阻碍技术进步，进而会“改变社会演化的方向”。〔4 〕 （P56 ）少数特殊利益集团利用我国社会转型之机不断扩张，不仅破坏了市场的公平竞争， 扭曲资源和财富配置，而且利用公共政策把本应由社会共享的发展成果变成本集团的私有利益，把公共政策变为一部分人掠夺和占有另一部分人利益的工具。这样做的最终结果将是导致对社会整体利益的损害和对弱势群体利益的忽视，必须引起重视。

参考文献：

〔1〕〔美〕道格拉斯·诺斯.经济史上的结构和变革〔M〕.上海：上海三联书店，1994.

〔2〕丰海英.整合政府行为：构建社会主义和谐社会的关键〔J〕.中共山西省委党校学报，2008，（2）.

〔3〕杨 帆.以法治约束“特殊利益集团”〔J〕.瞭望，2010，（15）.

〔4〕〔美〕奥尔森.国家兴衰探源〔M〕.北京：商务印书馆，1999.

责任编辑 周 荣