信访衍生问题及其防范治理

刘振勇,李玉华

〔摘要〕 信访衍生问题就是信访原问题未能得以依法及时就地解决而派生或衍生的系列不良现象。其特殊性主要表现为: 质态非法性，态势严峻性，利益驱动性，破坏连续性，危害延伸性。其容易导致民众对现实政治的不满、反感甚至反抗，引发党和政府的安全隐患，使信访领域充满矛盾、悖论和稳定的变数。防范治理信访衍生问题，应推进信访体制改革，坚持信访有理推定、诉求有解推定的原则，加大信访“属地管理、分级负责”原则的落实力度，推进信访以及政府其他职能部门权力的阳光化和权力运作流程的阳光化，坚决贯彻落实信访责任制、信访问责制以及对闹事闹访责任的追究制度。

〔关键词〕 信访诉求，信访衍生问题，信访部门

〔中图分类号〕D632 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2012）02-0119-04

当代中国正处于社会广泛变革、深刻变化的时期，转型问题、变迁问题、越轨问题纷纭而至，而利益受损或相对受损的民众在忍无可忍以及私力救济无效的情况下，纷纷涌入成本少、门槛低的信访渠道来讨要公道、寻求救济。但是，民众反映和诉求的问题有时会滋生出新的问题，而且这些问题在一些官僚主义、形式主义者的作为中更加恶化，继而延伸出了形式更新、危害更重的问题，导致信访领域矛盾套叠、波澜迭起。

一、信访衍生问题及其特殊性

人民群众来信来访简称为信访。实际上，信访不是民众单边的行为活动，而是从信访信息输入到信访结果输出的民众与政治体系的双向互动。而在市井坊间则理解为，有问题找政府寻个说法、讨个公道。信访问题可分为原问题、次生问题及衍生问题。

在社会生活中，矛盾与冲突发生之后，被寻求公平正义的民众反映和诉求到了信访领域，这就是信访原问题。信访涉及访民、信访部门以及关涉的政府职能部门及其第一责任人等多个利益主体，在思想认识不一致时不免发生利益的冲突而出现新的信访问题，即信访次生问题，如信访案件、非正常访等。

信访衍生问题就是信访原问题未能得以依法及时就地解决而派生或衍生的转移性、扩散性、浸润性的危害正常信访生态以及政治体系的系列不良现象。其主要表现在以下两方面：一是信访权利实现不易催生的信访“黑牛党”、信访失望助推的非法团体的潜滋暗长等；二是一些地方政府应对信访考核花钱摆平对信访制度的扭曲，“被精神病”者的惶恐情绪及其引发的群情激愤等。实际上，无论信访机制建立的初衷是作为密切联系群众的途径，防止党和政府变异为无源之水、无本之木，还是作为司法救济或行政救济的补充，实质上都是为了更好地发挥安全阀的作用，使人们心中的不平、不满得到释放，受损的利益得到救济，潜在的危害被化险为夷。然而，一些信访诉求却在寻求不平的依法发泄、风险的有序释放过程中被拖拉、推诿甚至被粗暴化处理，结果滋生出了新的更严重的问题。为了化解这些问题，党和政府在对信访制度进行规范的同时，也推进了变等访为下访、领导干部包案制等多方面的改革。但是，正如开国领袖毛泽东严厉指出的那样：“发生闹事的更重要的因素，还是领导上的官僚主义。” 〔1 〕 （P350-351 ）不仅如此，有的领导包案不办案，办案不结案;有的原办案责任部门和责任人责任心不强，把问题推向上级、推向同级信访部门;有的对明显错案或重大失误案件责任人追究不力，少数地方和部门至今都没有追究过一起错案责任人的责任。如此，政治体系中尚未彻底克服的官僚主义、形式主义、权力功利化在消解和扭曲信访制度原则和宗旨的同时，致使信访衍生问题摩肩接踵而至。信访衍生问题的特殊性主要表现为：

1. 质态非法性。公民的信访权利受国家法律的保护，政府有责任保护公民的信访权利不受侵害。然而，生活中民众信访权利实现的不易，致使市场上出现了影响正常信访的黑牛党，信访失望催生的非法团体，受托截访的不规范的保安组织，以及对上访登记号的违规消除、“被精神病”、“打错门”、“抓错门”事件的发生等，这些现象更多地表现为非法性、变态性，导致信访领域矛盾重重、波澜迭起。

2. 态势严峻性。信访衍生问题属于恶性问题、恶变问题。从人欲无尽的角度而言，若不能从根本上解决信访诉求的实现不易，信访衍生问题必将越发严重。尽管大接访以及送访下乡的推进，很大程度上缓解了信访诉求，削弱了信访衍生问题的影响，但是，临时性的活动终究不能代替长效机制的稳定作用，充其量只能是间歇性缓解。

3. 利益驱动性。无论是民间出现的信访衍生现象，还是政治体系内出现的信访衍生现象，其内在的驱动都在于利益本身。“两利相权取其重，两害相权取其轻”的行为习惯，影响着信访关涉的多方利益主体的行为选择。唯有通过健全的制度对利益主体进行长效规范，方能化解急功近利引发的信访衍生问题。

4. 破坏连续性。信访衍生问题具有极强的破坏力，对政治体系以及社会的败坏性影响不是限于个别项目，而是对国家的信访制度、信访运作机制、信访生态、政治体制乃至社会秩序是一个连续的系列的影响和破坏过程，足见其破坏力和严重性。

5. 危害延伸性。信访衍生问题的发生令访民倍感困惑与痛苦，对比上个世纪知青“花了3角2分钱去信公安部就解决了子女的城市户口” 〔2 〕，访民感慨的口耳相传，对党和政府正面形象的影响岂止是喜忧参半。一些官员对上访者的管理不择手段，应对信访考核也使用各种违规甚至是违法手段，有法不依、执法不严、违法不究，这些消解的是党和政府应有的积极形象和在民众心中的合法性，必然引发民众对法律权威以及“法律面前人人平等”的质疑，结果导致民众思想和行为上价值遵循的混乱，影响社会的安然有序以及改革的进一步深入发展，甚至影响中华民族的崛起与复兴。

二、信访衍生问题的危害

任何社会都不免出现矛盾与冲突，重要的是不仅要构建容纳和化解矛盾与冲突的民意表达与综合机制，更重要的是要疏浚和畅通矛盾与冲突的化解机制。在我国社会政治生活中，如果信访机制畅达，政治体系内风清气正、廉洁高效、依法守序，就不会出现信访次生和衍生问题。信访衍生问题虽然滋生于信访链条的后续环节，却非“强弩之末不能穿鲁缟”也，而是危害深重、贻害长远。

（一）容易导致民众对现实政治的不满、反感甚至反抗。普通民众原本享有安宁而平静的生活，若非一些问题伤害到自己的利益，使自己忍无可忍而且自我救济无济于事，他们决不会无事生非、没事找事。然而，当他们满怀信任地诉求于党和政府主持公平、伸张正义，却饱受了信访次生衍生问题造成的困惑和痛苦，使其倍感信访权利的虚无和空置，结果把矛头直接指向政治体系，不知所措、无所适从导致的极端心态，致使当事人和受感染的民众不满、反感乃至反对现实政治，增加了影响政治安全与稳定的隐患，可能导致社会的动荡与失序。正如有学者指出的那样：“转型期的各个社会个体对社会规范的遵从，价值判断的选择行为方式的把握等都存在不足，一旦遇上环境和情境的诱因，极易造成突发性社会失控现象。” 〔3 〕 （P36 ） 而且，“相对低水平的生活满足感和人际信任感容易使人反对现有的政治体制” 〔4 〕 （P171-172 ）。

（二）容易导致党和政府的凝聚力、向心力、感召力下降。信访制度的设计原本就是为了增强党和政府与人民群众的密切联系，就是要让“群众有气就要出，要使群众有出气的地方，有说话的地方，有申诉的地方” 〔5 〕 （P273 ） 。而一些官员和地方政府置整体利益于不顾，过多地考虑所在部门的利益以及自我利益，在信访上的不作为、慢作为、乱作为，结果保全的是部门利益或者自我利益，但疏离的是党和政府与人民群众的鱼水情谊，流失的是党和政府的权威和尊严，弱化的是党和政府在民众心目中的合法性，丧失的是民众对党和政府赞誉的口碑。古人云：“天下虽乱，民心未离，不足忧也；天下虽治，民心离，可忧也。”信访衍生问题在导致民心流失的同时，必然致使党和政府的凝聚力、向心力、感召力严重下降，在忧患萦绕、危机发生之时，终有孤家寡人之危、流水浮萍之虞。有学者在研究苏共亡党的教训时指出：“尽管人心的流失和涣散在一定时期内还是无形的，还处于潜伏状态，或者领导层虽然有些了解但不认为有多大的危险，但实际上，危险已经在节日游行时漂亮的标语口号和欢呼声的背后潜滋暗长着，当这种党和人民的‘坚不可摧的团结只剩下徒有其表的躯壳而内部却已经锈蚀斑驳时，一遇地震，大厦便会顷刻倒塌。” 〔6 〕 （P66 ）也正如邓小平所告诫的那样:“如果哪个党组织严重脱离群众而不能坚决改正，那就丧失了力量的源泉，就一定要失败，就会被人民抛弃。” 〔7 〕 （P368 ）

（三）容易导致法律支柱被蛀蚀和“法律面前人人平等”的信念动摇。无论是招摇撞骗的信访中介，还是一些官员的违规行为，对国家法律都有蹂躏之实，尤其是一些权倾一方的地方政府在信访上的违规违法行为，把自己凌驾在了法律之上，也就严重地践踏了法律制度的神圣威严，动摇了“法律面前人人平等”的原则，强暴了安分守己、遵纪守法的民心民意。古人云:“天下有道，则庶人不议”，而法制公器被自利解读和违规操作导致法制权威消解的同时，也必然导致“礼不下庶人，刑不上大夫”的复苏与回潮，至于“抓错门”以及政府门口“打错门”事件的发生，无形中形成了对社会的不良诱导，必然致使“弱肉强食”的社会达尔文主义招摇过市、大行其道，在导致社会矛盾与冲突更加频繁、更加复杂的同时，必然极大地影响中国改革开放的各项事业甚至中华民族的崛起与复兴。

（四）容易导致信访领域出现矛盾和悖论。面对纷繁复杂的社会矛盾以及信访领域内民众诉求得不到及时就地解决的问题，党和政府加大了送访下乡、大接访以及构建信访中心等方面的改革力度，而一些地方政府为了应付国家的信访考核，不是积极地创新信访治理举措以化解信访原问题，而是采取消灭信访问题的截访、违规销号、压访等措施，结果致使信访领域内送访与截访共存、接访与压访同在、疏导与堰塞共生。这种错综复杂的状况，使得信访生态良性不足，信访机制扭曲不畅，背离了党和政府构建民意表达与综合信访机制的原则与宗旨，凸显了一部分政治人的分裂人格与低劣作派。在十一届全国人大常委会第二十次会议闭幕式上，吴邦国委员长讲到，领导干部和公职人员并非完全不知法，关键是在实际工作中不按法律办事、另搞一套，使得本来可以预防和化解的矛盾酿成了大问题。进一步说，那些不择手段对待信访问题的行为破坏了安定团结的政治环境，影响了社会和谐，更易招致人们对党和政府执政能力的质疑，增加了社会不安全、不稳定的变数。

三、信访衍生问题的防范治理

信访衍生问题虽然是信访原问题在诉求解决的过程中延伸出的枝节，但其危害却更为深重、影响更为久远。因此，在对此高度警觉和重视的同时，通过深入学习、贯彻和落实全面、协调、可持续的科学发展观，从而在政策的制定与执行上减少因疏漏引发的信访诉求，从源头上减少或杜绝信访问题及次生衍生问题。除此之外，尚需从推进信访体制改革、推进权力运作流程的阳光化建设、坚决贯彻和落实信访责任制等多个方面来实现对信访衍生问题的防范与治理。

（一） 推进信访体制改革，提升信访工作效能。信访原问题在诉求解决过程中的滋生甚至衍生出新问题与信访体制运行的工作效能有着很大的关系，这就有必要从信访机构的整合、畅通机制的建设等多方面进行相应的规范、健全和提升。当前，应对信访机构整体庞大、体制松散、隶属不一、协调不易的缺陷进行改革，统一划归人大管理，克服权力自我监督的有限性，实现权利监督权力的明至实归；要明确定位信访功能，防止出现“什么都管，什么都管不了，什么都不能不管，什么也都可以不管”的情况； 适度加权信访部门，提升其对政府其他部门评议、考核、督促的强制力度，促使其他部门积极配合和协力信访工作；规范信访制度，严格信访程序，整肃信访工作流程，消除因信访工作严谨不足、机制不畅而导致的信访问题得不到依法就地及时有效地回应与解决的现象；信访工作人员要精心工作、真诚服务，逐步具备律师资格，不因素质偏低致使信访问题次生衍生。

（二）坚持信访有理推定、诉求有解推定的原则，言行一致，服务于民。绝大多数群众上访都是事出有因，没有人钟爱上访。因此，无论在信访机构的哪个层级，坚持信访有理推定、诉求有解推定才是服务于民的大前提，也是化解问题、防止不良问题滋生衍生的关键所在。邓小平谆谆告诫我们:“一定要努力帮助群众解决一切能够解决的困难。暂时无法解决的困难，要耐心恳切地向群众解释清楚。” 〔7 〕 （P368 ）同时，坚决杜绝“门难进、脸难看、事难办”的现象，防止疏远甚至破坏党和政府与群众关系的“茶杯门”、“抓错门”、“打错门”事件的发生，杜绝“老百姓要公平是臭不要脸” 〔8 〕的戏言与心态，真心诚意、恪尽职守、鞠躬尽瘁地为人民服务，依据国家的政策、制度和法律，对民众的信访诉求按照程序和流程依法进行真诚及时有效的回应和救济。

（三）加大信访“属地管理、分级负责”原则的落实力度，实现把信访问题彻底化解在其发生的当时、当地、当初。信访问题的滋生衍生很大程度上在于信访属地管理原则的落实缺少力度，没有能够实现横到边、纵到底的贯彻与落实，结果导致了信访问题不断扩大化，造成了民众的痛苦与无奈、党和政府的忧心与惊悸。应通过加大对信访工作的垂直领导和上级巡视监督的力度，促进信访机制运作的畅达，防止力量的无谓耗散，从而把“属地管理、分级负责”的信访工作原则真正落实到位，把信访问题解决在第一时间、第一地点、第一态势，从而全面地彻底地杜绝信访次生衍生问题的发生。

（四）推进信访以及政府其他职能部门权力的阳光化和权力运作流程的阳光化，防止权力的消极、怠慢、急功近利等对民众诉求的不良影响。现实生活中，民众诉求救济的获得不易甚至出现信访衍生问题，很大程度上在于“监督权力”和“敬畏权利”落实得不够好，不够到位。当前，应进一步加强权力的阳光化和权力运作流程的阳光化建设，使访民和普通民众都能够随时了解诉求事项在相应部门处理的程度以及耗时长短，及时发现诉求事项停顿的部门和环节以及滞留的时间，便于民众对相应部门工作效能进行判断、评价、批评和督促，使政治体系内的官僚主义、形式主义、功利主义无处遁逃；进一步加大信访以及政府其他职能部门工作评议考核的改革力度，扩大评议考核中民众参与的广度和深度，加大政治系统内评优选先的民众话语权和否决权，促使官员树立权自民出的观念，形成对权利的敬畏心态，实现共产党员“一怕党，二怕群众，三怕民主党派，总要好一些” 〔5 〕 （P273 ），这就必然促使官员在新时期能够不折不扣地奉行“全心全意为人民服务”的宗旨，并且真正做到内化于心、外化于行。显然，“监督权力”和“敬畏权利”的充分落实，必然极大地消除政治体系中的官僚主义、形式主义、功利主义，也就有效地避免了因此而导致的信访问题的次生衍生。

（五）坚决贯彻落实信访责任制、信访问责制以及对闹事闹访责任的追究制度，坚决防范或阻断信访问题的次生衍生。信访原问题滋生衍生出的新问题，既源于权力对权利敬畏不足，更源于信访责任制的贯彻疲软乏力、信访问责制的流于形式或落实缺少力度。因此，应坚决贯彻落实信访责任制，实现有政绩当然奖励、有责任必须担当，泾渭分明，功不遮过，过不掩功；坚决追究制造信访事端、信访不作为、慢作为、乱作为官员以及信访处理走过场、搞形式主义的机关第一责任人的工作责任及法律责任；在满足民众合法利益诉求的同时，严格区分诉求与闹事，坚决追究闹事者的法律责任。唯此，方能从根本上消灭引发、诱变、激变信访的不良因素，防止信访问题的次生衍生，才能从根本上遏制假借信访的肆意违法犯罪行为，从而形成依法理性信访的良好局面，彻底消除信访领域内的不稳定隐患，确保社会的长治久安。

参考文献:

〔1〕建国以来毛泽东文稿:第6册〔M〕.北京:中央文献出版社，1992.

〔2〕孙 丰.花3毛2上访，你信吗〔N〕.南方周末，2011-10-01.

〔3〕章辉美.社会转型与社会问题〔M〕.长沙：湖南大学出版社，2004.

〔4〕潘一禾.观念与体制:政治文化的比较研究〔M〕.上海：学林出版社，2002.

〔5〕邓小平文选:第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔6〕黄苇町.苏共亡党十年祭〔M〕.南昌:江西高校出版社，2004.

〔7〕邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔8〕王 猛，张 建，姜明明.网曝辽源环保局长骂下属“臭不要脸”情况属实〔EB/OL〕.新华网，2011-05-25.

责任编辑 周 荣