关于浙江省农村土地承包经营权流转问题的探索

徐艳

【摘要】“三农”问题的核心是农民问题，而农民问题的根本是土地问题，因此促进土地承包经营权的流转，是我国目前建设社会主义新农村迫切需要解决的问题。近年来，浙江省出台了鼓励农村土地承包经营权流转的相关政策。本文以农村土地承包经营权流转为主题，根据浙江省土地流转的现状与特点，剖析土地流转中存在的问题，进一步提出相应的改进方法与政策建议。

【关键词】农村土地；承包经营权；流转

一 农村土地流转的现状与特点

从流转规模看，总量增加但区域差异趋于扩大。据统计，截至2009年年底，浙江省土地流转总面积633.5万亩，占总承包耕地面积的32.0%；涉及流出土地农户322.9万户，占家庭承包经营总农户的34.5%；土地流转面积、涉及流出土地农户分别比2008年增长16% 和16.7%。

从地区分布来看，沿海经济发达地区土地流转面积大大高于经济欠发达地区。如宁波和台州居于全省前列，土地流转面积占总耕地面积的比例分别为43.1% 和35.2%。总的看来，浙江土地流转的规模居全国领先地位，但与现代农业发展的要求相比，仍处于初级阶段。

从流转方式来看，流转形式多样但以农户自发居多。全省整个农村土地流转中大多数还是由出租人和承租人自发进行为主。2009年底，全省农户自发流转的面积达387.07万亩，占总土地流转面积的61.1%。

从流转对象看，主体多元中大户占优。随着农业结构调整的深化，一些原来的农业专业大户扩大了经营规模，新的专业大户不断涌现。全省农户承包耕地流转中，流入家庭农场或10亩以上专业大户的面积达237万亩，占总流转面积的51.7%，流入工商企业和农民专业合作社的面积达45.8万亩，占总流转面积的10%，流转给其他单位或个人的面积175.5万亩，占38.3%。

二 当前存在的问题及原因分析

1．传统思想观念的束缚

土地是农民的命根子。很多农民认为，只要手中握有土地，生活就有了保障，尽管来自非农产业的收入已相当稳定，也宁愿自己粗放经营甚至抛荒土地，不愿将土地流转出去。根据对868户农户的调查，62.35% 的农户认为没有必要进行土地流转，42% 的农户愿意自己经营自家承包地，13.62% 的农户担心政策会变，怕流转以后失去土地承包权，怕务工经商亏本后无田可种，吃饭问题难以解决。尤其是50岁以上的农民，怕失去赖以生存的根本，即便有好的农业项目，也不愿参加流转。

2．干部思想认识上存在误区

据调查，在干部认识上，对待土地流转问题存在“三个不一”。一是在土地流转工作方法上，存在尊重农民意愿基础上有组织流转还是放任自流认识不一。二是在农民生存保障上，存在用土地租金、社保体系作为保障还是简单地用土地作为保障认识不一。三是在农业经营形态上，存在促进现代农业主体大量呈现还是保持一家一户的分散经营上认识不一。部分村干部认为土地流转涉及千家万户和方方面面的根本利益，存有求稳怕乱，少找麻烦的思想。79.8% 的被调查村对农户土地流转放任不管，26.2% 的村干部认为不需要管理。也有一些干部认为，目前土地流转条件和时机尚未成熟，从而消极观望。有的村干部工作方式简单，态度粗暴，搞行政强迫命令，没有充分尊重农民的意愿。有些地方随意收回农民承包的土地，重新发包、出租或集体统一经营，这种行政命令式的流转方式造成农村土地承包期不稳定，承包关系变动频繁以及农民土地利用行为短期化等问题，损害了部分农民的利益。思想认识的不统一，表现在实践中的不作为与冒进并存，是当前阻碍土地流转最重要的主观因素。

3．流转管理还不够规范

农户间的流转大多为口头协议，有的即使签订书面合同，对流转双方权利义务及违约责任、承租土地附着物处理、有关赔偿、土地被征用后的承租户损失补偿等缺乏明确具体的约定，流转双方权益得不到有效保障。在流入土地的被调查农户中，67% 没有签订正式协议。签订协议的基本属于一些规模化生产基地，投入比较大、承租期限长的经营项目。规模小、土地数量不大的农户与农户之间签订协议的不多，这容易给利益纠纷埋下隐患。

4．农村社会保障体系建设滞后

在我国，土地不仅仅是一种生产要素，更是农民生存的根本保障。农村社会保障体系建设的严重滞后，土地成为农民的唯一保障和唯一依赖，承载着农民基本生活保障、就业风险保障、养老医疗保险、生活福利等多重社会保障功能。农民把土地视为最重要的生产资料和生活资料也属理所当然。历史经验表明，人地关系越紧张，土地承载农民的社会保障功能越大于生产资本功能，就越不利于土地流转和人口的转移。土地的保障功能从深层次上制约了土地的有效流转。

三 推进土地流转的对策措施

1．完善流转政策，加强流转引导

土地流转的关键是要处理好农户、农业经营主体以及中介服务三者的关系，只有调动了三者的积极性和主动性，才能形成健康的土地流转市场。土地流转是一项系统工程，离不开政策的引导，离不开各部门的支持，具体如下：

（1）建立财政专项补助资金。各级政府在财政预算中每年要安排一定额度的土地流转专项扶持资金，用于鼓励农民土地流转、培育规模经营主体、建设镇、村土地流转服务组织和土地股份合作社的奖励补助。对于具有一定规模集中连片的土地流转，在加强登记备案和监督管理的基础上，采取各级财政按比例补贴的办法（省、县财政各补50%），鼓励和促进农民流转土地，切实解决土地流转供给不足的问题。对土地流转业绩较好的县、乡（镇）、村、有关中介服务组织及带动效应明显的经营主体给予一定的资金奖励，同时兼顾流出农户的补助，提高流转的收益，充分调动流出农户、经营主体和中介服务组织的积极性。

（2）实行信贷支持。农村合作银行等金融机构要加强对规模经营主体的信贷支持，把规模经营主体作为信贷支农的重点，每年安排一定额度的农业信贷资金，解决规模经营主体季节性、临时性所需生产经营资金的不足。对于实力强、资信好的规模经营主体给予一定的信贷授信额度。担保公司要积极为规模经营主体提供贷款担保服务。

（3）建立多层次的农村社会保障制度。继续推进农村合作医疗制度改革，加快建立健全农村社会保险、大病救助、子女教育、农民工保护等多层次的农村社会保障体系，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，解除土地转出者的后顾之忧。积极探索以“承包地换保障”的农村养老保障新机制，合理设计保障享受档次，对于承包地全部流出且年限超过10年的农户，给予准失地农民的待遇，纳入失地农民生活保障；对已经放弃经营土地，进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系。

2．培育流转市场，创新流转机制

市场化的土地流转中介服务组织是土地流转的有效载体。应建立以下机制：

（1）建立土地中介服务机制。充分发挥中介组织在农村土地流转中的作用，建立土地流转服务中心、土地使用权交易市场等中介组织，以市场化的运作模式推动农村土地规模经营。通过土地信托（托管）服务等形式掌握土地和信息动态，了解一个地区和单位农民对土地的需求程度，为正确决策提供信息，有助于克服盲目性。可以选择农村经济实力较强、农村劳动力大量转移、城镇化发展势头较好的地区，进行土地使用权交易市场试点。

（2）建立土地储备机制。在稳定承包关系、坚持“自愿、依法、有偿”原则的基础上，把农民自愿放弃承包经营权的土地集中起来，建立土地储备库或土地银行，用于开发招商。土地银行是指有要求放弃、转让土地使用权的农户到银行来储备土地，若干年不得退出，即使土地储备时间已到，要退出储备，归还的土地不是原来的这块，要进行相应的互换，通过土地级差评估，以经济补偿的方式给予补偿。

（3）建立土地评估体系。因为农村土地流转是一种有偿的市场交易行为，应遵循等价交换的原则，因此，必须加强对农地的分等定级和价格评估工作，合理确定各类土地的质量、等级，评估其客观、公正的土地使用市场价格，为农地市场流转的双方提供合理的参考依据，以减少价格确定的随意性和不合理性。

3．完善流转制度，规范流转行为

严格执行《农村土地承包法》，按照市场经济的要求，建立规范有序的市场流转机制，做到流转程序合法、合同规范、手续完备。规范土地流转的合同管理。进行土地流转，要经过集体组织同意，并订好合同，明确双方的权利和义务，对流转土地的面积和位置、补偿费用和方式、流转的期限和用途等都要做出明确的规定。规范土地流转的利益补偿机制。科学测算地租、地价，给予土地转出方合理的投资补偿，通过土地使用权资本化，在土地流转中积累向非农产业转移的资本。规范土地流转程序，贯彻“公开、公平、公正”的原则，用程序公正维护实体公正。在土地征用和其他形式土地流转中，要依法办事，杜绝土地流转中的暗箱操作；要加大对土地流转的宣传，鼓励农民积极参与，保证农民参与决策的民主权利；要合理确定转包费用和转包期限，对土地流转涉及事项要全部公开接受监督。规范土地质量等级评估机制，鼓励流入方加强基础设施和地力建设，防止掠夺性经营，在流转期满后进行等级评估，达不到原等级的予以处罚，高于原等级的给予奖励。规范各类中介服务，在有条件的地区建立土地经营公司、土地评估事务所、土地信托银行、土地保险公司等中介机构，开展土地评级、估价工作，加强地籍管理和土地市场管理，处理土地流转中的纠纷。

4．更新思想、创新观念

一是树立土地是资产的观念。资产必须经营、必须优化组合，才能创造更多的社会财富，才能保值增值。二是树立土地是不可再生资源的观念。只有在流转市场中才能向高效率经营者聚集，才能得到更有效的利用。三是树立土地是资本的观念。土地的用益物权（承包经营权）可以通过市场交换，实现并提升其价值。同时，引导有志于投资农业的有识之士树立“按等价交换的原则从农户手中获得土地使用权”的意识，从而形成按市场法则进行土地流转的共识。当务之急应解决干部群众的思想问题，克服无所作为、放任自流的思想，切实把土地流转列入各级党委政府工作的重要议事日程，把推进土地流转、发展规模经营作为加快现代农业建设的重要举措来抓，积极引导，树立典型，创新机制，大胆实践，广泛宣传教育，引导农民在自愿的前提下，积极开展土地流转，鼓励农村能人、农业专业大户、龙头企业、农民专业合作社等主体参与土地流转，发展规模经营，营造促进土地流转的良好氛围。