滥用与规制：城市急剧扩张下的土地财政问题

滥用与规制：城市急剧扩张下的土地财政问题

17229.85亿元，是地方财政收入的1.7倍，是不含土地出让金收入的3.9倍。2009年地方财政收入总额为32602.59亿元，不含土地出让金收入为16692.67亿元，而同年地方财政支出额为61044.14亿元，是地方财政收入的1.9倍，是不含土地出让金收入的3.7倍。从各年来看，地方财政透支额度相当于当年财政总收入。如果地方财政不依靠出让土地获得收益，则地方财政根本无法弥补巨额的赤字缺口。

（二）城市急剧扩张下土地财政存在的问题

1.现行土地财政中土地出让金规模过高。在地方政府财力不足，巨额赤字无法弥补时，政府纷纷热衷于出让土地，将50～70年的土地收益一次收取。这样或者彰显其政绩或者可以填补财政缺口。土地出让金获得的越多，该地方政府出让的土地也越多。由于现行土地财政中土地出让金规模过高，地方政府对其依赖程度加重，一旦作为不可再生资源的土地资源可供地方政府出让的面积大幅降低时，较低的土地出让金收入将使政府无力执行其事先制定的宏观政策，地方政府宏观调控政策由于缺乏资金而失灵，政府又无法找到可持续的财政来源，就会导致我国经济发展陷入停滞状态。

2.地方财政缺乏可依靠的独立税种且税收比例过低。一方面，增值税、资源税和证券交易税在1994年分税制改革以后作为中央和地方共享税，此后占地方收入比重较大的地方税种几乎均被改为中央和地方共享税。尤其是农业税的取消，更是对一些以农业税收收入为主的地方政府产生了较大的打击和影响。在现行的分税体制中，归属地方的主体税种和独立税种除车船税外，几乎都与土地和房地产相关。由于地方政府缺乏稳定的可支配财力来源，迫使其不得不采取一些非正常手段来筹集资金，土地财政问题应运而生便不足为奇。另一方面，与土地相关的直接和间接税收占地方财政收入的比例过低。在与土地相关的间接税收中，除了营业税和企业所得税以外，其他税种没有相应地发展壮大起来。

3.地方财政入不敷出，赤字数额巨大。由于地方政府财权和事权的高度不统一以及政府间转移支付制度的不完善，地方政府事权较大，财政支出额较高，财权较小，无法筹集相应的资金。政府间转移支付制度分为纵向的转移支付和横向的转移支付。纵向转移支付即中央政府向各个地方政府的转移支付，横向转移支付即地方政府与地方政府之间的转移支付。目前，我国的横向转移支付制度仍然不完善，较为富裕的地方政府由于没有获得相应的政策激励，不会轻易将资金横向地转移支付给较为贫穷的地方政府，限制了较为贫穷的地方政府的财政资金来源。地方政府的长期巨额赤字会削弱其宏观调控力度，政府的能力将不能为百姓谋福祉，其在百姓心中的信任度也会随之降低。

三、城市急剧扩张下土地财政问题的解决对策

（一）建立土地收益基金制度

土地财政的核心问题之一是地方财政过度倚仗土地出让金收益。丰厚的土地出让金让政府出让土地的兴趣越来越浓。因此，必须遏制政府这种不断透支土地“未来收益”的不可持续的方式。建立土地收益基金制度是解决土地财政问题的一项有效措施。该基金制度的基本设想是“从每年的土地出让收入中划出30%的比例，建立中央、省和县（市）三级国有土地收益基金，实行分账核算”⑦。另外，可以使该项基金纳入市场化的管理运作模式，同时要建立和实行对该项基金的监督管理体系，具体来讲要明确地方政府动用该基金的最高份额、依据以及各项程序等。通过建立基金制度使政府能将资金一代一代的积攒和使用，真正能够带动城市经济的繁荣发展，而不是靠这笔资金来彰显政绩、填补财政缺口。

（二）发展地方主体税种，提高税收比例

1.开征物业税。由于物业税的税基以当地经济的发展为基础，因此，物业税可以而且应该成为地方政府长久而稳定的收入来源。这样，地方税收体系由过去的以营业税为主就会变为以营业税和物业税为主体。通过物业税改革，抑制房地产的投机性交易行为，进一步改变由于地价、房价虚高而刚性需求却不能得到满足的局面。

2.拓宽计税范围。可以考虑将农村的非农建设用地纳入相应纳税范围之内并与经济发展水平相适应。房产税和城镇土地使用税目前不包括农村的非农建设用地，因此可以考虑将房产税的征税范围由城市扩大到农村。这样可以丰富税源，提升税收的主体地位。

（三）改革分税制体制，保证地方财权事权相统一

地方政府财权事权不对称是土地财政问题的关键所在。中央政府在充分下放事权的前提下，要充分下放财权。

1.赋予地方政府发行地方债的权力。中央政府应实施纵向分权，鼓励和监督地方债的发行并在宏观上予以指导，防范地方政府隐性的债务风险。

2.合理划分中央和地方共享税。赋予地方更多的独立税种，在保证中央财政的前提下提高中央和地方共享税中地方的纳税比重，并且通过立法扩大地方的税权，将地方税的解释权、减免税等的税政权、征管权赋予地方。

3.加强政府间转移支付机制，通过横向和纵向两条路径来完善政府间的转移支付措施。制定相关的转移支付法律法规，从法律的层面上规范政府间的一般性和专项性的转移性支付政策。中央政府应明确其在政府间转移支付的责任，除了其在纵向转移支付中的主体作用之外，还应该通过适当的激励机制来刺激经济发达地区政府进行横向的政府间转移支付。

综上所述，城市急剧扩张下的土地财政问题日益凸显，破解该问题已是迫在眉睫。科学匹配地方政府的财权和事权、降低政府对土地出让金的依赖程度，提升税收在地方财政中的主体作用才是解决问题的关键。只有这样才能科学有效的利用土地资源，维系代际间的公平可持续发展，也只有这样才能在城市扩张的同时真正带动经济的发展，千方百计为百姓谋福祉。

注释：

①陈志勇，陈莉莉：《“土地财政”：缘由与出路》，《财政研究》，2010年第1期。

②龙奋杰，郭明：《土地供给对中国城市增长的影响研究》，《城市发展研究》，2009年第6期。

③周昕皓，胡妍：《新制度经济学视角下土地财政与城市扩张的相关性分析》，《城市发展研究》2010年第12期。

④杜雪君，黄忠华，吴次芳：《中国土地财政与经济增长——基于省际面板数据的分析》，《财贸经济》2009年第1期。

⑤数据来源于历年《中国财政年鉴》、《国土资源年鉴》。

⑥曲折：《土地出让金研究》，《经济研究导刊》2009年第17期。

⑦昌忠泽：《土地财政隐藏的风险及相关的对策建议》，《山东财政学院学报》2011年第1期。

2012-02-16

教育部规划基金项目（10YJA820138）

责任编辑 韩成军