试论提高高等教育质量与优化资源配置的互动影响

● 张 丽

试论提高高等教育质量与优化资源配置的互动影响

● 张 丽

本文侧重探讨促进高等教育公平、效益、质量联动发展的有效途径，提出变革资源配置的传统方式成为时代需求的观点，并且指出解决问题的关键在于资金来源渠道单一、资源配置框架中尚未纳入地方、行业、企业和高校实体的发展需求和旨趣。

教育机会均等；高等教育质量和效率；“帕累托改进”；我国教育资源配置机制／方式

提高质量和增强服务地方的能力是现阶段我国高等教育面临的重要命题。实现教育公平在更广范围内为提高质量和地方主动性确立了发展目标和基础支撑。充分挖掘高教财政资助制度所具有的地方性、多样性、金融性和公益性（慈善性）等功能属性，成为实现高质、高效和公平联动发展的高等教育的基础保障和有效途径。

一、高质、公平和效益为资源配置变革提供多重发展目标和迫切需求

（一）提高质量对实现教育公平的影响力

二战后欧美国家由于实施福利国家政策，也加重了政府财政负担，尤其是欧洲及日本相继陷入了财政困境。近年来，西方发达国家人口老龄化所引发的医疗、养老费用增加及经济增长缓慢的趋势，使得这些国家财政难以应对21世纪世界范围高等教育的新一轮扩招趋势，如英国和法国政府不仅没有随着高校注册生的增加而增加财政支出，而且还在相当程度上削减高等教育经费。一方面，财政经费在削减，另一方面高校注册生规模还在扩大，因此，生均经费的进一步降低显得不可避免，而各高校为缓解财政紧张导致学费的水涨船高，使高等教育质量的保证遭遇严峻形势和压力。例如，附属美国联邦教育部“斯佩林斯委员会”所发布的报告（Spellings Commission,2008），正反映了社会对高校学费上涨的强烈不满。[1]在过去的二十年中，发展中国家的大学生数增长了三倍多，而同期，高等教育所获得的公共资源仅仅增长了15%至20%（World Bank,1995）。据估算，大多数发展中国家实际的生均投入下降超过50%。

教育机会均等、尤其是高等教育机会平等是实现社会公平的主要途径。教育公平指教育作为准公益事业本质上带有公平属性，比如教育产品的非分割性。就高等教育机会平等而言，就是让更广泛的社会阶层和家庭的子女享有高等教育权益，此类权益涉及起点公平、过程公平、结果公平，即入学机会平等、扩大课程选择权、贫困生资助政策、就业机会平等，等等。简言之包括两方面关键内容：一是通过构建公平的竞争机制和评价标准，让更广泛的社会阶层和人群享有高等教育权益；二是为实现发展机会平等，需要对低收入人群和弱势群体实行补偿，同时平等还意味着对有差异的群体给予不同待遇。

伴随着扩招政策而来的是高校学费的不断上涨，其对低收入和贫困家庭子女入学率产生了复杂影响。依据向高私人收益的专业（旨在就职于产生较高收入的社会职业的热门专业）实行成本分担，向低私人收益、同时显著具有正外部性的专业（如师范专业、文史哲等基础学科）实行免费和成本补偿等措施，显然一定程度上造成来自社会各阶层家庭的学生在高等教育起点上发生分流，收费高的专业为较高收入群体的家庭子女所占据，贫困家庭子女更加对免费专业、低收费和被补偿的专业感兴趣。将就业后的个人收益的差别作为实现社会公平的常规代价姑且搁置，那么，在这里提高高等教育质量所发挥的显著的公平效应使的质量问题成为全社会关注的焦点。优秀质量的保障，使得来自贫困家庭的子女通过接受高质量的教育，与来自较高收入家庭的子女通过平等竞争又重新站在同一起点上。换句话说，优质高等教育是能够有效调节由社会分流和贫富分化所产生的矛盾及冲突的重要杠杆，尤其对来自低收入家庭的大学生来说，等同于获得再次竞争的发展机会，其涉及的权益除去高等教育起点公平之外，获得过程的公平和结果的公平。

诸如此类的关涉质量与公平的问题还有许多：比如，中国的教育收费在各种收费中比例最高。据相关调查表明，中国城市家庭的教育开支占家庭消费开支的比重是65.5%，有56.5%的家长把孩子教育投资列为第一位。大城市每个家庭每月子女教育支出平均费用为500-800元，全国总的教育消费市场约为300亿元的市场空间。[2]高等教育中的个人支出占家庭年收入的比重平均达到66%，美国高等教育中的个人支出占家庭年收入的比重平均为24%。[3]由此可见，我国高等教育的个人支出占家庭年收入的比重比世界平均值高出很多，说明较大比例的教育支出和高学费不仅成为让许多贫困家庭的子女望学兴叹的重要原因，而且成为城镇居民或中等收入的人群因学返贫和导致生活质量下降的关键原因。

此外，依据已有的实证研究，奖助学金和助学贷款的多数比例由中高收入家庭的大学生群体所占据。来自世界银行等国际组织的研究报告表明：“大多数发展中国家的中高收入群体以压倒性优势获取了最多的高等教育补助及附加利益。”举例说明：印度尼西亚收入最高的30%人口接受了83%的高等教育补助；在泰国，占全国人口69%的农民拥有的大学入学份额只占3%。[4]

此类逆向效应究其原因包括中学时期过早辍学，接受质量较差的基础教育，弱势群体通常居住在偏远地区、交通和食宿费用过高，和未读大学前选择就业。因此，事实上，高等院校扩招和学费上涨显然加剧了“补助的逆向效应”，高等院校增加的注册生名额，就我国的情况其在各个社会阶层分布比例而言，最大受益群体是来自中高收入家庭的子女。

实现教育机会平等的阻碍会有更多，但是保障优质教育和促进高等教育均衡发展势必成为维护教育公平的关键杠杆和实现途径。从社会学研究角度，高等教育具有推动社会成员在各个阶层中流动及成层功能，相比其它教育阶段，高等教育是社会成层功能的实现阶段，因此，高等教育的专业训练、学位、高校教师和大学生等在国民生活中是具有重要价值的事业和拥有较高地位的人群，此类价值和地位除了精神层面赋予的象征意义之外，还具有比如学位内在标识一定水平的经济收入和地位等实在意义，以及比较容易获得职业机会等价值。由此可见，高等教育机会平等对实现社会公平具有不可取代的重要意义。

（二）提高质量对办学效率的影响力

高等教育质量和效率从概念分析上是一个范畴的两个层面。质量作为宏观经济学概念，通常与质量控制与质量管理一并使用。教育学引入质量范畴，对教育质量的规定体现出不同领域对质量规定的共同特征：一是表示一类目标或标准，既有质的目标也有量的目标，发展可视为质与量的目标实现的综合指数；二是指产品或服务实现目标或达到标准的满意程度，是对消费者需求满足程度，即产品或服务的达成度。相比质量，效率属于微观经济学概念，在西方经济学领域是一个国民经济和财富体系的传统的支撑性概念，通常与劳动生产率和管理效率一道使用。教育学引入“质量”概念的同时也引进了“效率”概念。哈佛大学教授米歇尔．波特将“效率”分为“国家生产率”和“地区生产率”，他认为一国的竞争力只能唯一地表现为国家生产率，其关键成功指标包括较高的科技创新力，相对低的生产成本，及其所产生的比较优势等。由此可见，在波特教授那里，“效率”就是综合竞争力和比较优势。显然，“质量”概念内涵相比“效率”更为宽泛，尤其是指示产品竞争力优劣的质量标准，本身等同于较高的效率。如依照某种质量目标和标准通过比较（如对投入和产出进行比较）评价，既可以获得对“质量”的认定，也是形成“效率”的来源。

就高等教育领域的质量和效率关系而言，高等教育质量具有多元整合特征，其关注焦点势必集中在院校特色、办学效益、教学和科研业绩等方面的核心竞争力的构建和发展方面。高等教育效率则表现出适用于绩效评价的特点，集中反映办学效率和资源利用效益等院校竞争力指标。高等教育效率作为多元质量标准中的一项标准，是体现核心竞争力的关键指标。依据已有成果表明质量和效率相关性具有复合特征：如通过生均成本和学校规模的函数关系的测算，在我国当前教育部直属院校的办学条件下，博士生培养规模为1000人左右，硕士生规模为4000人左右。即在我国当前高校办学条件下，博士生低于1000人、硕士生低于4000人时，通过扩大规模而产生的生均成本的节约是比较显著的；而当博士生和硕士生规模大于上述数值时，通过进一步扩大规模而产生的生均成本的节约将变得并不十分显著。[5]由此可见，效率与质量的关系一般不表现为直接关系，质量通过规模等指标与效率挂勾，即一定程度的规模经营可以节约成本、创造较高效率，但是，规模过大导致资源不足、生均成本降低及管理失效都是引发严重质量问题的关键因素。

二、优化资源配置成为实现高质、公平、高效的高等教育的重要途径

（一）从“帕累托改进”视角解析优化资源配置的工具意义

整合高等教育的公平、质量和效率是一个发展性问题，也是一个世界性问题。21世纪的高等教育再次产生世界范围内扩招趋势，其中，随着高校注册生人数增长使更为广泛的社会阶层和人群从中受益是教育公平的基本指标，同时由于各国高校学费上涨和政府的财政支出削减，引发多种于教育公平具有不利影响的社会问题和矛盾。除此而外，还有其他因素对高等教育机会平等具有重要影响，包括招生考试、质量保证、助学贷款和资助贫困生措施、学生管理和服务、及就业指导，等等。依据“帕累托改进”和“福利经济学”研究成果，导致市场失效和分配不公平的原因源自两种社会行为——垄断和外部性，为了让发展成果使广泛的阶层和人群受益，需要从根本上解决社会财富总量持续扩大的难题，其实现途径就是呼吁政府运用财政、诱导性政策和税收等手段对资源配置进行调整，扩大社会福利保障体系——“在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好”——通过实现“帕累托改进”和采用“补偿准则”，具体包括对丧失发展机会的弱势群体进行补偿或额外帮助，使其生存环境和基本权益获得改善，从而有利于在宏观层面实现国民财富总量的持续增加，同时让更为广泛的阶层和人群因此受益。

显然，在高等教育改革和发展中实现“帕累托改进”就意味着高等教育实现公平、高质和高效的整合效应。一是通过调整资源配置，推动各地区高等教育均衡发展和在更广范围内提高质量。二是通过颁布对贫困生的资助政策和实行多种社会援助，促进广泛的社会阶层及其家庭子女在高等教育扩大招生和规模经营的过程中成为真正受益者。三是强调提高质量和办学效率被公认为重在程序机制上实现教育机会平等，这是大学生的平等权利的实现基础。“帕累托改进”可以作为一国的政府行为效率的考核指标，同是也是高等教育制度好坏和高校办学效率高低的评价指标。

（二）进行资源配置的调节，提高服务区域的能力

提高质量、提高资源利用率、实行资源配置变革以增强服务地方的能力，是高等教育下一阶段发展的主题线索和研究热点。质量管理和保障是一个复杂多维的系统工程，显著表现为资源效应和资源诅咒效应同时并存，此类共存意味着：一方面，占据优势资源能够有效提升一个地方和高校的核心竞争力，推行资源的均衡分布有利于促进区域高等教育的均衡发展；另一方面，某些占据优势资源的区域和高校通常并没有创造出比较高的办学效益，有的甚至出现负债和欠贷问题。还有为数不少的高校和科研单位由于立项过多而人员和科研力量不足导致草草结题，反而使科研质量有所降低，等等。资源与发展的关系用一句俗话说：资源不是万能的，没有资源是万万不能的。

有学者经过统计研究认为：我国的大行政区划范围内相对经济发展而言高等教育的资源分布比较均衡[6]。还有文章就地方政府成为“资源大战”中的主角进行研究指出：中央政府掌握的资源是稀缺的，不可能平均分配给地方，这就势必造成地方政府之间的竞争。如围绕招生指标分配展开的竞争，实质上就是招生规模决定权在中央政府控制的前提下，地方政府之间争夺中央政府控制资源的一种形式[7]。由此可见，资源配置如果不是高等教育发展的决定因素，至少是影响公平与效率一种不可或缺的要素。在高等教育资源不足的前提下，为获得中央政府分配的资源各地方政府展开激烈竞争是预料中的事情。由于中央政府在绩效管理方面尚处起步阶段，其绩效指标表现出单一、机械和偏好分层等缺点，使的弄虚作假和腐败之风有了可乘之机，为什么要“弄虚作假”呢？因为学校达不到某些评估指标的要求，但还要得到一个优秀的结论。[8]显然，传统的资源配置方式暴露出许多问题和利益冲突，成为我国高等教育发展陷入“既不公平也没有效率”的困境的主要影响因素。

此外，我国政府在教育资源配置的机制／方式上表现出“编制配置”加“优先配置”的特点。因此，从上个世纪80年代中期始，教育资助制度中采用的“综合定额”加“专项补助”的办法，定额配置的优点是全国各院校在政府编制的框架内按“定额”规模平等地获得经常性财政资助。其缺点是投资主体只有政府一家，且投入资金不足，难以适应对不断扩大的各地方高等教育的发展需求，其行政运作模式一定程度上对地方和院校挖掘有效资源的积极性及改革需求具有抑制作用。另外，中央财政为国家重点建设规划、优先发展的事业和工程配备了“专项资金”，尤其近年政府加大了专项力度，“专项资金”总量较以往有明显增长。例如，投向高等教育领域的主要专项资金包括“211 工程”、“985 工程”、“高等学校本科教学质量与教学改革工程”、“重点学科建设”，以及“基础学科拔尖学生培养试验计划”等。其中，由教育部和财政部实施的“高等学校本科教学质量与教学改革工程”具体包括多项子工程：国家精品课程建设、高等学校特色专业建设、国家级教学团队建设和名师工程，及“人才培养模式创新实验区建设”等。

无论是国务院主管部门、还是教育部将大量经费投向高等院校的学科建设、名师建设和人才培养基地等工程建设上。类似的质量工程显然已经成为高等教育资源的重要构成，已投放经费是否能够获得预期效益不仅引起政府而且包括公众舆论的关注，其重点在于：一是政府实施质量保障的重点和方式，二是优先标准的界定和选择。随着上述工程的进展，高等院校的课程和教师建设均获得令人瞩目的成绩，但是学术界在某种程度上发出一些质疑的声音：比如，政府应用统一的标准进行优选资助，这些标准是否真正有助于获取较高的办学效益？是否实际上帮助扩大了低收入群体家庭的子女入学率和参与率？是否会对入学率扩大产生约束性影响，从而增加了非传统学生获得学位的困难程度？某种质量保障方式，对优秀教学、教学时间、教学资源、院校规划及开发新课程能力的支持还会产生其他哪些影响？[9]

由此可见，政府诱导式政策和质量保障方式对院校改革、人才培养和课程建设都产生了多方面影响。有些被选择的高校、重点学科和重点实验室在政府的大力扶持下获得充裕经费，培育比较优势，使学校的核心竞争力在短时间内获得显著提升。此外，对大部分参评的高校来说实力变化并不明显。这是因为中央政府和教育部投放的专项资金的评比标准和选择机制带有选优特征，对大部分高校的课程、教师结构的调整和建设产生较大的导向影响。一部分高校为追逐国家资源，依照统一的标准和符合政府需求模式建设各项质量工程，与此同时却忽略院校自身具有的优势特色建设，及忽略了对地方和企业界需求的关注和纳入。因此，不仅资源利用效益上不去，而且院校普遍缺乏拓宽资金来源的主体积极性。但就国家资源配置自上而下的权力机制特点而言，重点建设和选优资助都必须有一定数量的限制，如果优秀标准过于宽泛，或选优数量过多将导致失准和失信的危险。权力运作机制具有标准化影响和权威功能，适用于促进“优质教育”和培养“精英人才”，但行政机制特有的僵化和机械特点，对高校建设多样化课程和提高服务地区的灵活适应性来说显然是不适用的。笔者认为，国家资源配置以行政机制为主体纳入市场机制为协调和辅助，比如创办和资助高等教育拨款委员会，或高等教育基金会等组织，再通过此类组织资助高校的课程和师资建设。相比政府，基金会机制具有更多的地方性、多样性、慈善性和金融性，因而更加适合资助地方高校的教学和科研等各项事业，并且适合于激发地方高校创收的积极性。

值得人们深思的是，决定优先政策获得“榜样效益”的关键依据在于其正面效应是否符合公平原则，是否同时实施配套措施对冲其“负面效应”。优先发展来源于政府提高效率的需求，其本身带有促进资源不均衡发展的负面影响，追求效率和兼顾公平在高等教育发展中表现为奖励优质教育的“榜样效益”和“励志效应”。相反，如标准界定或选拔机制上出现错误等都会导致公平性的丧失，而最终损害到资源利用效益的提高。因此，政府制定优先发展规划同时需要设想对冲公平丧失的社会影响，实施配套措施以防止因学术造假和腐败导致的不公平现象的失控和泛滥。

[1]金子元久．世纪的转换与高等教育财政[J]．北京：北京大学教育评论，2011，(1)：8.11．

[2]李强等.公共产品供给与建设和谐社会[M].北京：中国社会出版社，2009，17.

[3]睢国余等．中国教育经费合理配置研究[M].北京：北京大学出版社，2009,120．

[4][9]戴维.查普曼等.发展中国家的高等教育——环境变迁与大学的回应[M].北京：北京大学出版社，2009，154.159．183.

[5]彭安臣等．中国高校研究生教育规模效益的实证研究——基于教育部直属72所高校统计数据的分析[J]．北京：清华大学教育研究，2006，(6)：48．

[6]侯龙龙等.我国高等教育地区差距的实证分析[J].北京：北京大学教育评论，2009，(1)：155．

[7]张应强等．高等教育大众化时期地方政府竞争与高等教育发展[J]．武汉：高等教育研究，2009，(12)：5.

[8]李志义等．从本质上认识高校本科教学评估[J]．北京：中国高等教育，2010，(8)：34.

张 丽／教育学博士，天津市教育科学研究院，副研究员，专业方向为高等教育管理和高等教育理论

（责任编辑：陈培瑞）