我国“十二五”期间教育发展财政战略的几个问题*

● 赵海利

我国“十二五”期间教育发展财政战略的几个问题*

● 赵海利

本文在回顾“十一五”期间教育发展的基础上，基于各级教育学生数量的分析，对我国“十二五”期间教育发展在高等教育、职业教育和基础教育的重要问题进行了探讨。

发展战略；教育财政；教育质量

一、“十二五”期间我国教育发展财政战略的要点

（一）对“十一五”期间的教育发展回顾

“十五“和“十一五”是我国教育高速发展时期。国家根据我国公共教育资源有限的实际，采取了“急事先办”原则，在三大教育中重点发展高等教育和义务教育，到2009年，我国已经基本实现了普及义务教育和免费制的目标，同时，我国还实现了高等教育跨越式发展，毛入学率由1998年的9.8%上升到23.3%。而从西方的高等教育发展历史看，毛入学率从10%到24%需要40-50年时间。但这一成绩是以减缓中职的发展和高等教育质量不高为代价的。

1.中职教育发展缓慢

按教育部提供的数据分析，2000-2008年间，我国的本专科教育的在校生年均增长37.63%，2008年比2000年新增加的在校生为1464.93万人；普通高中增长14.54%，新增加的在校生为2128.97万人；中职教育在校生只增长了10.29%，新增加的在校生为873.65万人（表1）。这就是说，在新增加的在校生中高中生与中职生的比为2.4:1。

表1 我国各级各类学历教育的在校生数 单位：万人

2.高等教育就业率偏低，质量被摊薄，债务沉重

一是高校就业率下降，高等教育规模的扩张速度远快于社会吸纳劳动力的增加速度，再加上国际金融危机的影响和我国经济结构的调整，社会所提供的劳动力需求岗位数量与社会劳动力供给数量的差距逐渐加大。此外，在就业的大学生中，有近1/3的人的工作和其所学专业完全无关——这意味这些大学生所学知识没有用上，表明高等教育资源存在严重浪费现象、高等教育质量被摊薄。

二是债务负担沉重。高校是非营利组织，按目前的收费和政府拨款标准，只能维持经常性教育，但近10年来，我国高校发展的基础设施来自贷款。目前，高校的建设性负债问题十分突出，许多学校不仅无力偿还本金，甚至无力支付利息。据典型调查，按教职工平均，部分高校的年利息支出为师均1.5-2．0万元。利息已经成为制约高校发展、学科建设和教师收入提高的重大问题。

（二）对2015-2020年的教育发展展望

虽然 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》（以下简称《纲要》）对于“十二五”的教育发展作了规划，但从财政战略角度谋划不足。既然教育规划是以毛入学率为基础的，我们应当从我国中小学生数逐年减少的现实来制定规划，计算毛入学率。这就是说，随着时间推移，小学生会自然从升入初中，初中学生自然选择高中或中职学校。而初一的学生，过5年将面临考大学。因而，我们可以通过计算各类教育的现有招生对初中招生规模的和对小学招生规模，来大体描绘2015和2020年的教育图景。表2是不考虑扩大招生规模扩大下，按2008年各类教育阶段的实际招生规模计算，推算的各类教育的毛入学率结果。

表2 按2008年的初中招生数推算的各类教育的毛入学率

l.基础教育的外延扩张阶段已经过去，提高教育质量就成为重要目标

经过前10年的努力，我国的小学和初中的毛入学率达到了0.99，有的超过1.0。按表2计算，即使高中保持现有招生规模，“十二五”期末的毛入学率也将达到45%，到2020年将达到49.4%。因此，即使我国高校不再扩招，到2020年高等教育毛入学率40%的目标也能够实现。困扰我国义务教育长达半年世纪和外延扩张已经结束，而提高教育质量将成为重大使命。

2.即使不扩大招生，本、专科生也将长期维持供大于需的结构

这就是说，即使高等教育维持现有规模，不再扩招，2015年的本、专科生的毛入学率也可达到0.436。然而，《纲要》规划为：“十二五”的高教毛入学率为0.36，2020年为0.40。届时，高中生的毛入学率将达到0.45，就是说，按现行招生规模，到时，90%以上的高中生可以升入大学。就是说，只要愿意上大学，他们都可以上。困扰中国60年的高考制度终于可以”松掷“了。

然而，即使发达国家的德国，大学毛入学率只达到0.36。而2015年我国经济只能达到中等发达程度，高教毛入学率约在0.25-0.3间，为此，即使大学不扩招，5年后我国的大学生也是过剩的，过剩人数约占大学生数的25-30%。

3.中职仍有较发展余地

按2008年初中招生数计算的各类教育入学率，高中为0.45，中职为0.44。这就有两个问题：一是两部分加起来为0.89，按目前的招生规模，尚有0.11，即约有204.6万人在初中生毕业后脱离了教育体系，二是中职校的招生比例尚低于高中，从中国就业现实和从西方职业教育看，中职与高中教育的招生比6：4比较合理。而这个0.11，恰恰是给中职教育留下的发展空间。

上述分析表明，一是我国教育的外延扩张阶段已经过去，重点转向内涵的提高，二是正是因为有前面基础，我们可以从容地讨论教育发展的财政战略了。

（三）教育资金占GDP4%的目标可以实现

按教育部、国家统计局、财政部2009年11月发布的 《全国教育经费执行情况统计公告》（简称 “公告”），2008年全国国内生产总值为300670亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.48%。但因统计的原因，政府尚有部分教育性支出未列入统计：例如，①技能培训支出，如农民培训、农民工技能培训，下岗人员就业再培训、复转退伍军人培训等，2008年，国家对金融危机的反危机措施之一是加大了各类技能培训的力度。这些同样属于国民教育支出，但因并非教育口支出，因而未统计在内；②科研机构的教育经费。在我国，科研机构同样承担了一定的培养研究生、博士的职能，如中科院各研究院所的博士、硕士生培养，中国人民银行总行研究生院、财政部科研所研究生部等，这类支出未纳入教育支出的统计；③高校经费拨款数有漏统计，目前，高校教育经费只统计了国家科学基金和国家社科基金，除此而外，各级政府委托高校实施的课题支出未统计在政府拨款内；④学前教育财政拨款的统计不实。例如，政府机关、军队等机关办的幼儿院，虽然学生统计纳入了国民教育序列，但拨款却未统计在教育支出内。若将上述四项统计的教育拨款数内，则大体上我国的教育支出占GDP比重将接近于4%。这说明，在过去的30年里，由于财政收入增长速度快于GDP增长速度，因此，即使保持2008年全国预算内教育经费占财政支出16.32%的比例，加上统计口径的调整，我国在2012年或2013年，能超过教育支出占GDP比重4%的目标。

应当说明，财政性教育拨款占GDP比重属于监测性指标，而非管理性指标。这是因为：

一是GDP是按属地原则统计的，而财政收入是分税、分级管理的，以宁波市为例，该市的GDP统计数据来自央企、省企和宁波市及其以下的企业，但前两类企业的税收分别归中央和省级财政，宁波市是得不到的，因而，虽然该市的人均GDP很高，但可用财力只占GDP的8%。显然，在这种情况下，要求其教育拨款达GDP的4%是不可能的；

二是由于我国的教育财政拨款是按行政隶属关系进行的。一个市的教育拨款总额，既有市级和区县财政拨款，又有上级转移支付资金。在操作上，市、区县分别对自己保障的学校拨款。这就是说，虽然法律上规定了预算内教育拨款应达到GDP的4%，但其责任无法落实到各级政府；

三是该指标产生于事后统计，因而它可用来测量整体的教育保障水平，但无法用于事前管理。因为，在部门预算要求除了保障人头费外，其余经费（无论是教育，还是卫生、司法、公安等）都实行专项管理，财政部门是很难从整个经费中切一块由教育部门分配，因为这是违背部门预算要求的，也会引起其他部门的连锁反映。

总之，以上三条理由表明，我们可以将该项指标看作监测教育财政保障程度的“寒暑表”，而不是行动性指标。相应的问题是，在“十二五”期间，我们如何保障教育性拨款在财政“蛋糕”中保持现有“切块”，甚至达到17%，才是我们应当关心的。

二、“十二五”期间的几项教育财政政策

（一）高等教育：控总量、调结构和提高效益的政策

1.控制总量：一是将高等教育的总招生规模控制在2008年的水平上；二是国家应当停止审批新建院校，对已有院校应按“配套、完善”要求审批建设项目。

2.调整结构：一是以就业为导向，大幅度调整本科高校的专业结构，将本科学校分为“研究型”和“应用型”两类。前者以培养综合素质为主，以科研、公务员和研究生等人才为主，例如，211工程高校可以定为研究型学校，后者以培养实用型人才为主；二是调整应用型高校的专业和招生，鼓励他们多招工科类专业，限制招收律师、会计、经管、旅游等低成本，就业困难的专业。建议教育部出台指导意见，对有效就业率低于40%的专业，所在学校应当停办。

3.提高效益：①目前，高校拨款上省际差异十分突出，2008年，北京市普通高校的生均拨款达24380.40元，上海市为15349.20元，而湖北省为3713.46元，河南省为4099.88元，四川省为4000.78元，对高校的生均拨款水平过低严重影响了教育质量，为此，作为保障教育质量的重大措施，建立高校拨款的最低标准制度监测制度十分必要，教育部应当对拨款“低标准，瓜菜代”的省亮“红牌”，并强制地减少招生。这一做法是符合教育均等化，即基本公共服务最低公平要求的；②建议教育部建立全国高校学生就业网，定期公布就业信息，解决“被就业”、“假就业”问题；③随着高中生源减少，东部的高校面临着生源不足，而河南等省又“消化不了”，这就需要国家宏观调控，扩大各高校向中西部招生的比例，限制在本地的招生的人数。

4.化解高校债务。债务是制约当前高校发展的重大问题，据2006年11月的《2006年：中国社会形势分析与预测》社会蓝皮书称，2005年我国高校向银行贷款总量约在1500亿至2000亿元之间。即使按1500亿元计算，平均每所高校贷款也超过了10亿元。虽然部门预算保障了高校的部分经费，但这笔庞大的支出却要高校承担。建议财政部、教育部在调查的基础上拿出办法，不仅要化解部属院校的债务，而且帮助中西部省、自治区化解一部分高校债务，到2015年所有高校都没有扩招的建设性债务。

5.确立高校的公立非营利组织地位，推行“政校分开”。纲要明确提出“政校分开”的改革目标，但如何实现“政校分开”，我们认为，如果公立大学无独立的财源，就不可能摆脱对政府的依赖，即使“政校分开”也是假的。为此，政校分开的关键是确立高校的公立非营利组织地位。从公共管理角度，我们可以对组织进行不同分类：一是按权力行使来分，公共组织可分为行政单位和事业单位，二是从组织属性角度，可分为政府组织和非营利组织。前者指承担行政使命的组织（行政单位）和执行行政使命的组织（如中小学、环卫所、防疫站等）；后者指承担某些社会责任，不以营利为目的的组织。如高校、医院等、学会、协会、慈善团体等。按财产来源，非营利组织又可分为公立非营利组织（相当于全额预算事业单位）和私立非营利组织。例如，公立高校就属于前者，民营高校属于后者。在西方，公共组织会计也称为政府与非营利组织会计就是基于这一分类。将部分事业单位从政府组织中分离出来，成为公立非营利组织，是新公共管理改革方向。日本2004年《高等教育法人法》，就是要将公立大学从“政府组织”中划出，变成非营利法人团体，以解决高校“吃大锅饭”，缺乏活力问题，促使其从生存角度去竞争。而在我国，80年代以来的“高校是政府组织，还是政府外组织”的争论，根源是我国未引进非营利组织概念，因而政校关系，“剪不断，理还乱”。可见，“政校分开”关键是确立高校的公立非营利组织地位。

表3 “政校分开”下的政府与高校关系

（二）职业教育：全覆盖的财政政策

职业教育全覆盖指凡是未能进入大学的青年，都应获得职业教育机会，掌握一门技能的战略。显然，这一战略也是到2015年后不再有新的 “农民工”的战略。具体包括：

“如果没有猜错，两位就是子虚先生与乌有先生吧！纯阳子虚，翠玉白衣，烛花掌天下无对；皇家乌有，李弘之师，一身点穴功夫深不可测，我在长安都听说过的！”袁安说。

1.控制高中招生规模，在2008年招生的基础上不再扩大。

2.大力发展中职教育，从理论上说，也就是要在2008年的812.1万人的基础上，到2015年再增加204.6万人的招生规模，届时中职校的招生规模将达到1000万人，在校生达到3000万人①。然而，《纲要》提出的中职校在校生从2009年的2179万人，增加到2015年的2250万人，这一规划偏于保守，尚未体现“大力发展”的要求。

3.搞好发展规划，防止“一哄而起，一哄而散”

（1）谨慎地选择新建学校的办学地，按办学与人员流动方向一致的原则，新办学校应建设在城市和东部地区，尤其应通过激励政策，鼓励东部地区多办中职学校，就地就业。城市和东部地区有财政实力，技能人才的需求缺口大，实习等条件较好，因而具有明显优势。

（2）实行市级政府办中职校的办学体制。按教育部要求，目前各县至少办有一所综合中职校，由于中西部地区农业县多，财政状况差，因而在办学上普遍困难较大。由于它们属于垄断办学，缺乏竞争机制，因而大多数办学效果差，这就影响了中职教育的声誉。无论从办好中职校的角度，还是从中央对中西部地区中职校财政转移支付的角度，都有必要由市级政府办学。

（3）不鼓励免费制。中职校提供了学生学习技能的机会，而技能学习需要成本，而且，有技能的人能获取更高报酬，因而技能并非公共产品，政府也不可能将纳税人的钱用于为少数人谋利益上。由于中职生一部分来自农村或贫困家庭，政府通过适当通过拨款补助，降低学校的学费是必要的，也是发达国家的通常做法②。

建议教育部、财政部建立对中职教育的生均培养成本的监测制度并每年公布，同时，按生均培养成本（含教师工资等在内）的60%给予补助。至于学校是否采用免费制，应当由学校自行决定并自己承担经费。

5.鼓励私人和企业办学。同时，中职教育与培训教育分流。中职教育应当严格地采用学籍制度，而说培训学校采用随进随读制，二者混合会妨碍中职教育的声誉。为此，教育主管部门应当对学校进行定性并分流。

6.建立绩效评价制度。凡是接受政府拨款的学校都应当纳入绩效评价。

（三）基础教育：巩固、提高的财政政策

1.稳定高中规模。2008年，我国高中升高等教育的比例已经达到0.727，而按表3计算，2015年这一比例将达到0.97。“凡是想上大学的人，都能上大学”的目标即将达到，因此，高考重点也将转到“上一本高校，还是二本高校”了。为此，我们希望国家不再扩大高中教育的规模，而是将高中阶段教育的重点转向中职教育。在学费上，建议维持目前的水平。

2.提高基础教育质量，实现教育受益上的均等化。随着高考压力减轻，我们终于能有更多的精力放在巩固义务教育和提高教育质量上了。同时，随着中职教育的扩大，更多的农村中小学生有通过中职校学习，获得一门技能的机会，这对减少义务教育阶段学生流失是有帮助的。

（1）处理好农村学校的集中与分散。普遍建立乡镇中心小学+教学点的制度。尤其是1-4年级的学生，应当按教育部半径不超过1.5公里范围的要求，办好农村教学点，实行就近学习。在财政上，应当对教学点给予1-2万元／点补助的方式，鼓励教师到教学点工作。

（2）建立教育服务标准，实行城乡教育同等标准，实现教育服务的均等化。

（3）按教育公平的要求，提高对农村中小学的拨款标准，到2015年，在县域范围内，达到公用经费、工资的城乡同一标准。

（4）建立基于绩效的义务教育阶段国家级课程考试制度。不仅要关注平均成绩，更要关注不及格学生，对考试不及格的学生，校长应给予更多关注。

3.下决心解决城市教师的超编、冗余问题。目前农村学校存在大量的民师转正教师，他们在上世纪60、70年代对农村义务教育发展做出了巨大的贡献。但随着新课程改革和这部分教师年龄的增大，适应教学改革的能力越来越弱，教学理念难以及时更新，知识老化严重，但年龄又未达到法定退休年龄。他们仍然占据农村教师的编制，使得新鲜血液不能及时得到补充。

4.重视城市学校的过度拨款问题。由于城市财政收入增长快，而城市区级政府只承担义务教育阶段的学校经费供给，因而近年出现了城市义务教育学校的拨款增长快，甚至过度拨款的现象。而在边际效用递减规律下，过度拨款的边际效用接近于零，因而会造成的教育资源。对此，建议通过幼儿院、中职学校等新的支出方面，以提高支出绩效。

注释：

①由于9年制义务教育存在着9.2%的学生流失率，因而即使届时流失率降低到5%，初中实际毕业生要比理论数减少50万人。因而我们认为，中职教育的年招生数1000万人是极限。……笔者注。

②加拿大政府规定，中职学生培养成本的60%由政府拨款，其余部分学校可以以勤工俭学方式或向实习单位收费的方式免费，也可以收取学费，怎样做属于学校政策，只要以公开、透明方式进行，政府就不予干预。

[1]汝信：《2006年：中国社会形势分析与预测》社会科学文献出版社，2005年12月.

[2]麦可思研究院(MyCOS Institute):《2010年中国大学生就业报告》（就业蓝皮书），社会科学文献出版社出版，2010年6月。

[3]张春霖：完善高校毕业生就业率政策[J].发展研究，2006(10).

*本文受全国教育科学规划重点项目（项目编号：DHA100230）、浙江省教育科学规划重点项目（项目编号：SB145），浙江省高校人文社科重点研究基地（财政学）资助。上海财经大学教授马国贤老师提出的修改意见。

赵海利/浙江财经学院副教授

（责任编辑：陈培瑞）