公务监督过失犯罪及其对策研究

王鹏祥,刘林霞

(河南师范大学法学院,河南新乡453007)

近年来,特大矿难事故、工程建设事故、特大火灾事故、特大食品事故等时有发生,给人民生命、财产造成巨大损失,同时也严重危害社会安全与利益,国家公务人员监管不力是事故发生的重要原因。然而我国司法实践对于许多重大安全责任事故中负有直接监督职责的公职人员,或者因为缺乏依据而得不到刑罚处罚,或者勉强地以玩忽职守罪定罪处罚。处罚与其行为的社会危害性不符,也违背刑法罪刑相适应原则。本文从公务监督过失犯罪的特点和我国立法现状加以论述,从理论角度论证我国刑法设立公务监督过失罪的必要性和现实性,以期推动我国监督过失犯罪的立法完善。

一、公务监督过失的概念和公务监督过失犯罪主体的确定

关于监督过失的概念,我国学者多从狭义和广义两个方面予以界定,即狭义监督过失和广义监督过失。所谓狭义监督过失,是指与实施直接使结果发生的过失直接行为人相应,处于指挥、监督直接行为人的监督人怠于应当防止该过失的义务的情况。广义监督过失,则是指狭义的监督过失之外的包含管理过失的过失[1],即监督过失包含除字面意义上的监督过失外还应包括管理过失。

由于监督具有间接性,而管理具有直接性,我国刑法对于因管理行为不适当所引起的法律责任已有相应的规定,故本文仅在狭义的监督过失的基础上探讨国家公务人员监督过失(以下简称公务监督过失)。笔者认为,所谓的公务监督过失是指履行国家机关监督职责的公务人员由于消极或不正确履行对被监督者的监督责任,致使被监督者的故意或过失行为造成严重的社会危害结果而应承担责任的一种情势。公务人员的监督过失只是众多监督过失中的一种而已[2]。

由于公务监督过失犯罪在我国刑法中没有明确规定,国家公务人员如果违反法律规定的监督义务造成严重危害国家、社会利益的后果或者他人严重人身损害、重大财产损失时,就构成了监督过失犯罪。公务监督过失犯罪的主体除应当满足一般犯罪主体要件之外还应满足以下条件:第一,负刑事责任者必须对造成危害结果发生的直接行为者负有监督义务,两者之间形成某种在业务、地位上的监督与被监督的关系,这是认定监督过失犯罪主体的首要条件。第二,上述监督关系必须是法律直接规定的,外在表现为监督与被监督的关系。第三,监督权利义务的实施者必须是国家公务人员。第四,公务人员监督过失责任的承担者只能是直接负有监督责任的国家公务人员,对公务人员监督者的再监督者一般情况下不应当再追究其监督过失责任。

二、公务监督过失犯罪的特征

(一)公务监督过失犯罪的主体是自然人

公务监督的权力来源于国家监督权力,国家监督权力的实现必须通过相应的国家机关公务人员的具体监督行为来完成,公务监督过失实际上是承担监督职责的公务人员的监督过失,所以承担公务监督过失犯罪责任的主体只能是自然人。如果追究代表国家行使权力的单位的责任,也就是让国家自己惩罚自己,有悖于立法的初衷。

(二)监督与被监督双方是直接的监督与被监督关系

这种监督关系是行政机关公务人员基于法律的设定而产生的直接监督关系。现代科技的发展使企业规模越来越大,公务监督者需要监督的企业众多,被监督者违背应当履行的义务作出违法犯罪行为时,要求公务监督者对被监督者的超出其监督范围的犯罪行为也承担责任,明显与法律不符。

(三)公务监督过失犯罪的责任是一种具有间接性的直接责任

因为公务监督者承担责任的前提是由于其没有尽到监督职责而致使被监督者发生严重危害社会的行为,危害结果的发生并不是因公务监督者的失职行为直接引起,故公务监督犯罪责任含有一种间接性。公务监督犯罪责任并不是让公务监督者承担被监督者的违背被监督义务所引起的责任,而是让其承担监督过失责任,也就是说让公务监督者直接承担自己的过失责任,故具有直接性。

(四)公务监督过失犯罪的主观形态只能为过失

公务监督者主观上必须有过失心理,既可能是疏忽大意的过失,也可能是过于自信的过失。至于公务监督过失犯罪是否必须要求监督者与被监督者的过失为共同过失,法学界尚未达成共识。公务监督者的过失不要求其与被监督者是共同过失,被监督者是故意还是过失不影响对监督者过失的认定。因为当被监督者故意实施危害社会的应被监督行为时,更能充分认定公务监督者的监督不当性和违法性,也就更应该追究监督者的失职责任,除非有证据证明公务监督者的监督适当性。当被监督者过失实施危害社会的行为时,如果监督者尽到了监督管理的职责,则不应当再追究监督者的责任。

三、我国刑法设立“公务监督过失罪”之现实必要性及对策

我国刑法没有区分一般过失和公务监督过失,有关公务监督过失犯罪的规定也不统一。目前我国除刑法个别条款规定公务监督过失犯罪外,《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国煤炭法》等法律只作了原则规定,缺乏可操作性,上述法律均没有对公务监督过失犯罪与一般过失犯罪进行严格的区分,以至于法院在审理公务监督过失犯罪的案件中无所适从,定罪量刑也就无法做到罪刑相适应。

(一)我国刑法设立“公务监督过失罪”之现实必要性

目前,我国刑法没有明确设置公务监督过失罪,但是事实上却存在大量的公务监督过失犯罪行为,追查犯罪的必要性致使大量的公务监督过失犯罪行为在司法实践中不得不以玩忽职守罪定罪处罚。2009年9月8日,河南省某市发生特大瓦斯爆炸事故,死亡76人、受伤14人,直接经济损失3 986.4万元。事故发生后,煤炭工业局副局长、党组成员刘某仅仅被撤职、撤销党内职务行政处分,另有11个领导干部也以党政处分了事,仅有4人涉嫌玩忽职守罪被起诉[3]。从这起惊动全国的特大责任事故的处理结果可以看出:对于事故负有直接监督职责的国家公职人员,在我国目前情况下多数不认为是犯罪,仅以追究行政责任、“领导责任”了事;极个别公职人员被认定为构成犯罪,也以玩忽职守罪论处。由于国家公务人员监督的缺位或过失,造成巨大的社会损失却以处罚较轻的玩忽职守罪进行处罚,明显罪刑不相适应。玩忽职守所造成的危害在总体上比公务监督过失所造成的危害要小得多,因此将公务监督过失行为以玩忽职守罪定罪量刑也就明显不能罚当其罪,这严重违背了刑法的立法目的和刑法的基本原则,具有类推的嫌疑。

(二)我国刑法设立“公务监督过失罪”之对策

我国刑法典规定的“环境监管失职罪”“传染病防治失职罪”等不能适应社会的需要,为了体现法律公正,做到罚当其罪,应当采取以下对策:

1.应在刑法分则第9章明确规定“公务监督过失罪”,并把“公务监督过失罪”作为一个小口袋罪。

现在社会发展越来越快,国家机构监督职能越来越广,公务监督过失也会越来越多。为了规范国家监督职能,促使国家公务人员积极履行监督职能,打击各种公务监督过失犯罪行为,有必要设立“公务监督过失罪”。但应当避免“公务监督过失罪”成为“大口袋罪”,可以借鉴“玩忽职守罪”的立法经验,先概括设立一个“公务监督过失罪”,待时机和立法技术成熟之后,再考虑将一些发案率高、社会危害性较大、行为特征比较突出、典型的行为分离出来,单独规定罪名、罪状和法定刑,同时保留“公务监督过失罪”的概括规定,以利于打击形形色色的职务过失犯罪。

2.加重对公务监督过失犯罪的处罚。现行刑法对公务监督过失犯罪的处罚在刑种及量刑设置上刑罚太低且刑种过于单一,只有拘役、1至3年有期徒刑、3至7年有期徒刑,远远不能满足惩罚公务监督过失犯罪的需要。公务监督过失犯罪造成的危害后果往往比普通的过失犯罪危害后果要重得多,依据罪刑相适应原则,公务监督过失犯罪应当受到更严重的处罚。但由于目前我国相应的法律不健全,司法实践中对公务监督过失犯罪往往处以玩忽职守罪或者滥用职权罪,很少能够反映监督过失犯罪与其他过失犯罪的差别,当然也就很难体现不同犯罪的不同的社会危害性。这明显与公务监督过失犯罪的社会危害性不符。

3.把公务监督过失犯罪设定为危险犯。国家公务人员负有专门的监督管理义务,具有专门的防范危险发生的知识和技能,比一般人具有更高的风险防范意识。由于其专业性较强导致其通常比一般过失犯罪危害后果要大,影响更广。随着社会的进步和高科技的发展,被监督管理者的工作中包含的危险的、不确定的因素越来越多,危险对社会造成的危害也就越来越大,公务人员监督过失犯罪的几率日益增大,一旦公务人员疏于监督管理,后果将不堪设想。因此,应把足以造成严重社会危害性的公务监督管理过失犯罪规定为危险犯[1]256。

4.追究公务监督过失犯罪责任应适用信赖原则。信赖原则在司法上的实际运用肇始于德国1935年的判例,其产生可以说是传统的犯罪过失理论适应发展变化了的社会现实生活需要的必然结果[4]。信赖原则是指在有关多数人的事件中,行为人信赖其他参与人能够遵守规则采取适当的行动,只要该信赖具有相当性,即使由于其他参与人无视规则而采取了不适当的行动,并与自己的行动相结合发生了构成要件的结果,对此结果不追究行为人过失刑事责任的原则[5]。信赖原则设立的目的是阻却非直接监督管理行为的违法性。所以其一产生就引来很多争议,学者中主要有三种意见:(1)公务监督过失犯罪中禁止使用信赖原则,以免放纵公务监督犯罪。(2)在公务监督过失犯罪中应当适用信赖原则,以免不适当放宽刑法的适用范围。(3)信赖原则可以适用,但应严格受到限制[6]。笔者赞同第三种观点。如果处于监督地位的人存在监督过失,从而使被监督者的行为产生社会危害性,就要对其行为承担责任。承担监督过失责任公务人员的上级机关或者公务人员也对该公务人员负有监督的职责,如果不适用信赖原则阻却其违法性,责任追究将永无止境,这显然违背现代法治国家法治的要求。准确使用信赖原则,正确认定公务监督过失责任人的范围,从而促进国家机关积极、正确行使监督职权。

[1]马克昌.比较刑法原理:外国刑法学总论[M].武汉:武汉大学出版社,2002:26.

[2]沈玉忠.监督过失论略[J].法学论坛,2007(1):42-51.

[3]三起特别重大事故调查处理的简要情况[EB/OL].[2011-01-18].http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/Channel-5498/2010/0908/106979/content-106979.htm.

[4]毛元学.信赖原则在交通肇事罪中的适用[J].法学杂志, 2009(6):127-129.

[5]马克昌.比较刑法原理:外国刑法学总论[M],武汉大学出版社,2002:238.

[6]冯殿美.曹廷生论监督过失罪在我国的设立[J].山东大学学报:哲学社会科学版,2009(11):94-98.