卡塔尔新世纪教育改革的主要措施及启示

● 郭 勇

卡塔尔新世纪教育改革的主要措施及启示

● 郭 勇

2001年，卡塔尔政府聘请美国兰德公司为其设计教育改革方案，并协助进行整个教育系统的改革，旨在构建一种世界级的教育制度，培养青年充分参与国家经济、政治和社会生活的能力。教育改革的主要措施包括建立教育最高理事会和独立学校、开发新课程标准并实行教育问责制、注重教师专业发展和加大教育经费投入等。

卡塔尔；新世纪教育改革；措施；启示

和其他国家一样，卡塔尔政府把教育看成是经济、政治和社会进步的关键因素，自20世纪80年代以来，卡塔尔政府一直重视教育质量的改进，先后实施了多种形式的教育改革，但成效并不显著。2001年，卡塔尔政府聘请美国兰德公司为其设计教育改革方案，并协助进行整个教育系统的改革，旨在构建一种世界级的教育制度，培养青年充分参与国家经济、政治和社会生活的能力。教育改革的主要措施包括建立教育最高理事会和独立学校、开发新课程标准并实行教育问责制、注重教师专业发展和加大教育经费投入，等等。本文重点探讨其教育实施机构——独立学校的创办、教育管理机构——教育最高理事会的建立、教育质量保障系统——教育问贵制的要素，并揭示其启示意义。

一、独立学校：卡塔尔新世纪教育的实施机构

为了帮助卡塔尔政府设计一种新的从幼儿园到十二年级 (K-12)的学校教育制度，兰德公司(Land Corparation)对其现行教育制度进行了调查和分析。分析指出，“在学校层面，学校管理者缺少对其学生管理的自主权。教育部(Ministry of Education)在分配教师和其他人员时不会征求校长的意见和建议。”[1]一旦被分配到学校，卡塔尔教师就很少有专业发展的机会。尽管教育部督导经常深入教室，但他们的工作是确保国家课程的实施而不是对教师进行支持或指导。在课程层面，课堂教学以教师为中心，比较强调固定的程序和机械记忆，忽视学生的个别差异和成就。这种教育制度致使没有人对学生的成绩负责，教育部也不对学生或学校进行评估。针对上述问题，兰德公司提出了三种改革模式，即改良的集权化模式(Modified Centralized Model)、特许学校模式 (Charter School Model)和教育券模式(Voucher Model)，目的是通过提供多样化的教育选择——不同的任务、课程、教学和资源配置——改进卡塔尔教育，并且通过提供学校的相关信息、通过家长的选择以及政府部门最小程度的监管来使学校为学生的成绩负责。

卡塔尔政府结合国家的社会文化背景选择了第二种模式，并赋予其新的名称——独立学校模式(Independent School Model)——以便更好地向公众介绍这种模式的原则。这种模式的建立基于以下四个基本原则：[2]

其一，自治权。新的独立学校在与卡塔尔国家签订的有限时间合同框架下自主经营。国家将授予合同，这种合同既包含所有学校都将遵照执行的规范，也包括单个学校运行的规章制度。

其二，问责制。独立学校将比现行的公立学校拥有更多的自治权，但将通过两种机制对政府负责。一种机制是运用定期审计和报告来监测学校对合同的遵守程度。另一种机制是通过包括标准化学生测验在内的一系列措施对学校进行定期的评估。学校的评估结果和其它诸如设备、课程等相关信息要向相关利益群体和学校予以公布。

其三，多样性，政府鼓励不同利益群体申请开办独立学校。由于每一个独立学校都可以自由地选择自己的办学理念和制定自己的办学计划，这将为学生和家长提供多样化的选择机会。

其四，选择权。一旦家长得到了独立学校的特点和绩效方面的信息，他们就会选择那些最适合自己孩子的学校入学。这种选择性的大小将取决于独立学校的种类和数量，对学生和资源的竞争将迫使所有政府举办的学校——传统的和独立的学校——对家长的需求作出回应。

卡塔尔新世纪教育改革实行“双轨”制，即一“轨”是新建的独立学校，另一“轨”是传统学校。两类学校并存，独立学校大多是由这些学校转制而来。独立学校在2004-2005学年开设12所，2005-2006学年开设21所，2006-2007学年开设13所。这样，在2006-2007学年与46所独立学校并存的还有大约164所传统公立学校和292所私立学校。独立学校学生占所有公立和私立学校学生的18%。

二、教育最高理事会：卡塔尔新世纪教育的管理机构

保障新教育制度顺利运行的第一步是要建立一种新的教育行政体制，即新的制度框架和新的管理机构。为此，2002年11月，卡塔尔《第37号(埃米尔)法令》(Law Decree No.37)规定建立教育最高理事会(the Supreme Education Council)并对其权限进行界定。教育最高理事会于2003年元月正式成立，其重要程度可从其成员组成得到印证。教育最高理事会主席由王储担任，副主席由王后担任，其他成员是来自政府部门、商界或高等教育部门的6个有影响和忠诚的个人，其中包括教育部长。教育最高理事会的主要职责包括[3]：制定卡塔尔国的教育政策；负责发展教育进程；负责教育局和评估局的工作及为这两个局的预算拨款与任命其局长。教育最高理事会还负责独立学校合同的审批。

卡塔尔在教育最高理事会建立之前，其教育是由教育部(Ministry of Education)来管理的，教育最高理事会建立之后，教育部接受教育最高理事会管理，但教育部主要负责管理教育部学校(Ministry School)和私立阿拉伯学校(Private Arabic School)。教育最高理事会下设高等教育局 (Higher Education lnstitute)、教育局(Education Institute)和评估局(Evaluation Institute)，局下设办公室。

教育局负责与学校签约以及为这些学校提供经费、专业发展和保证学生受到成功教育的其它资源。教育局下设四个办公室，即独立学校办公室、经费办公室、课程标准办公室和专业发展办公室。评估局负责对学校、学生以及其他教育内容、教育项目和教育服务的绩效进行评估和评价以鼓励卡塔尔学生及其家长进行高质量的教育选择。该局有权对独立学校、教育部学校和私立阿拉伯学校内学生的成绩进行评估。该局下设学生评估办公室、学校评价办公室、教育研究办公室和数据收集与管理办公室。高等教育局建立于2005年3月，管理卡塔尔大学奖学金系统，为卡塔尔学生提供就业指导，为那些希望在卡塔尔办学的私人高等教育机构发放证书。作为其一部分管理范围，高等教育局管理奖学金和确定奖学金申请者在卡塔尔和全世界的重点大学的学位课程以及短期专业学习课程。高等教育局还决定得奖学金者的所学专业。

三、教育问责：卡塔尔新世纪教育的质量保障

有关教育问责制的含义可以说是仁者见仁，智者见智。有学者认为，教育问责制是指系统地收集、分析和运用信息以使学校、教育者和其他相关人为学生的学业成绩负责。[4]还有学者认为，教育问责制不仅是一种评估学校并对其进行奖惩的制度，它更是一个系统，该系统允许公众了解他们的学校如何运行以及运行得怎样，就学校如何更加高效运行和持续提高所有学生受教育机会为决策者建言献策。换句话说，教育问责制不只是用来识别和惩罚低效学校，而是为学校提供适当的支持以确保所有学校的持续高效发展。[5]教育问责制一般包括目标、内容标准、测验、奖惩和报告几个核心要件。本文着重探讨卡塔尔新课程标准的制定、评估系统的开发、绩效报告制度的建立和奖惩制度的实施。

(一)制定课程标准

挑战性的标准是教育改革设计的要素，因为课程标准是基于标准的教育改革的基本依据，也是确定对学生学习和表现的期望值的依据。这些标准包括内容标准(content standards)和表现标准(performance standards)。内容标准是指学生在每一年级应该接受的教育内容，也就是教师应该教给学生什么：表现标准是指学生在每一年级末应该知道的教育内容，也就是学生应该学会什么。为了使这次改革取得长效，卡塔尔教育最高理事会下属的课程标准办公室与兰德公司一起合作开发了幼儿园到12年级的阿拉伯语、英语、数学和科学四门学科的内容标准和表现标准，这些标准都是以世界上最好的标准为标杆开发的，这在卡塔尔课程改革史上是第一次。新课程标准强调诸如批判性推理这些复杂但却实用的技能，而非传统课程标准那样只注重机械记忆和背诵。新课程标准开发的过程为教育者、社区成员提供有关卡塔尔教育的交流平台，同时也有助于设定独立学校需要达成的高预期。新课程标准为独立学校提供一个框架使其采用不同的课程但同时又都指向国家标准。这些潜在的不同的标准体现了自治和多元——卡塔尔教育改革的两个基本原则。独立学校的教师可以依据课程标准选择合适的教材、选用恰当的教育方法、采用适当的教学策略和教学计划实施课程标准。全国性的基于标准的考试将针对这四门课程进行，学生的成绩将提供给学校、家长、校长、教师、教育局和其他决策者。

(二)开发评估系统

建立评估系统是卡塔尔教育改革成功与否的关键因素。依据新课程标准对学生的成绩进行客观评价有助于所有层次学生的进步，也有助于各参与者工作的改进和提高。学校经营者、校长、教师、雇主、学院、大学及政府领导等所有参与者都能通过评估系统提供的信息来判断学生及学校表现的发展趋势。参与者可从有关的客观信息中受益，这些信息包括诸如教师实践方面的教育系统内的行为和诸如学生家长对教育系统的满意度的外在感知。教育系统通过使用有效的测量工具获取其持续改进所需的数据信息。学生家长从有关学校的特色及绩效方面的信息中受益，这些信息有助于他们行使独立学校模式所赋予给他们的选择权。在兰德公司进行的调查中，多数家长表示学校绩效是他们为自己的孩子选择学校的主要参考因素。而改革前教育系统的考试系统存在许多缺陷，不能为包括家长在内的众多参与者提供有效的信息以保证学校及学生的不断改进。因此，卡塔尔教育最高理事会下属的教育评估局率先着手开发教育评估系统以使学生家长能够衡量不同学校的绩效表现，使教育决策者监控学校的办学质量。卡塔尔教育评估系统，即卡塔尔学生评估系统 (the Qatar Student Assessment System，简称QSAS)建立的目的有三：第一，向公众提供有关学校绩效的相关信息以激励学校改进，推动知情的家长对学校的选择；第二，为教师提供反馈，从而帮助他们改进教育教学，以支持他们的学生的需求；第三，向政府决策者提供全国学生相对于课程标准的测试成绩。卡塔尔学生评估系统首次为在标准化和系统化意义上对学生的各种技巧和能力进行客观评价提供了机会。

(三)建立绩效报告制度

绩效报告制度包括数据收集系统(Data Colletion Systems)、数据分析系统(Data Analysis Systems)和数据发布系统(Oata Dissemination Systems)。[6]数据收集系统负责收集学生测验数据和来自学校系统中不同人员对教育环境和经历描述的调查数据；数据分析系统用于核实和精选数据、分析数据并生成统计指标；数据发布系统用于存储数据并提供给不同的用户。卡塔尔目前的教育统计数据主要通过两种主要方式进行公布：学校报告卡和数据库。学校报告卡制作和印刷并发放到每一所学校。学校报告卡显示基本的统计数据并把这些数据与其他学校的数据进行比较。学校报告卡上的数据主要包括学校基础设施、学生的学习经历、家长对学校的满意程度和学生的测验成绩，等等。数据库存储有学生的测验成绩和有关的调查数据，这些数据可以通过基于用户需要和特权的网络端口传输给用户，为其提供所需要的数据信息。

四、卡塔尔教育改革的启示

教育改革是一项系统工程，单靠某一项政策的改革很难取得满意的效果。综观卡塔尔新世纪教育改革政策的制定和实施，可以发现其有如下特点：

(一)充分发挥智库的重要作用

美国兰德公司号称世界第一智库，是当今美国乃至世界最负盛名的决策咨询机构。卡塔尔政府聘请兰德公司为其设计教育改革方案并帮助制定实施计划，美国自上世纪八十年代开始的教育改革着重强调给予学校自主权、家长选择权以及教育问责制，改革成效显著。兰德公司把美国成功的经验引介到卡塔尔并帮助其设计了多种政策方案，卡塔尔政府结合自身的文化传统选择了特许学校模式并重新命名为独立学校。为了教育改革计划的顺利实施，在兰德公司的协助下卡塔尔政府建立了新的管理机构——教育最高理事会、制定了新的课程标准并实行教育问责制、加强教师专业发展和提高教育经费投入，使改革有序地进行并取得了一定的成效。

(二)制定综合的教育政策以实现配套改革

从教育管理的角度，教育改革与发展主要依靠教育政策的制定和实施，而教育政策的实施主要依据科学、规范的教育制度。一个国家教育改革和发展必须制定的基本政策包括四大内容，即教育体制政策、教育经费政策、教师政策和教育质量政策。[7]卡塔尔新世纪教育改革制定了全面的教育改革政策，而不是对以往教育政策的修修补补。从体制层面来看，卡塔尔政府创立了独立学校作为其新教育的实施机构，建立了教育最高理事会作为其新教育的管理机构；从质量保障层面来看，卡塔尔政府制定了世界水平的课程标准、实施基于标准的学生测验、建立集数据收集、分析和发布为一体的绩效报告制度，形成了一套完整的教育问责制系统；从教育经费和教师层面来看，卡塔尔政府自改革以来投入大量的资金以保障独立学校的顺利实施，这其中也包括教师待遇的提高以及教师专业发展的经费支持。这些重要措施保障了卡塔尔新世纪教育政策改革的有效实施，确保了教育质量的提高。

新世纪以来，我国基础教育开展的新一轮的课程改革取得了可喜的成绩，然而随着改革的深入，一些深层次的问题也逐渐引起每一个真正关心中国教育的公民的极大关注。比如，要不要进行基于标准的学生测验并依据学生成绩对学校进行评价、谁应该对学生的成绩负责、家长如何了解学校的绩效并为自己的孩子选择合适的学校、如何解决教师的待遇及其专业发展问题、如何进一步提高教育经费投入以改善学校办学条件，等等。卡塔尔新世纪教育改革的一些做法很值得我们学习和借鉴。

[1]Gail L.Zellman et al.Implementation of the K-12 Education Roform in Qatar’s Schools[R].California：Land Corparation,2009：3.

[2]Dominic J.Brewer et aL.An Introduction to Qatar’s Primary and Secondary Educaion Reform[EB/OL].http：//www.land.org[2010-10-01).

[3]吴茴萱.当代卡塔尔国社会与文化[M].上海：上海外语教育出版社,2007：162.

[4]Ahearn,E.M.(2000).Educational accountability：A synthesis of the literature and review of a balanced model of accountability.Final Report.National Association of statc directors of Special Education ，Alexandria，VA(Eric Doeument Reproduction Service No 439573.)

[5]Marianne Peric ct al.Key Elements for Educational Accountability Models[R].[EB/OL].http：//www.ccsso.org[2010-10-01].

[6]Hatem Ghafir.Education Reform in Qatar for K-12 School[EB/OL].http：//www.norc.uchicago.edu/NR/rdonlyres/53174B51-D9C6-48A4-82B1-4954D5D60104/0/Education Reformin QatarforK 12 Schools.pdf[2010-10-11].

[7]孙绵涛.教育政策论[M].武汉：华中师范大学出版社，2002：79-80.

(责任编辑：刘丙元)

郭 勇／华中师范大学教育学院博士研究生，河南省基础教育研究中心研究员，主要研究领域为教育管理和外国教育史