公益性视阈下中国60年高等教育入学机会问题透析——基于1949年至2009年高等教育入学政策分析

● 尤 莉

公益性视阈下中国60年高等教育入学机会问题透析
——基于1949年至2009年高等教育入学政策分析

● 尤 莉

通过新中国成立初期、教育“革命”时期、改革开放时期三个阶段对比，发现我国高等教育入学机会不公平问题长期存在。为此剖析入学机会不均等的根源，从思想层面、现实层面及政策层面解决极其必要。

教育公平；高等教育公益性；高等教育入学机会

引言

本文试图从公益性视角分析高等教育入学机会问题，以中国1949年-2009年60年入学机会变化为研究对象，通过对近60年的高等教育入学政策文本分析，主要探讨以下问题。

一、公益性要求公立高等教育入学机会均等

高等教育公益性是指高等教育面向全体公民，能为受教者之外的其他社会成员带来巨大的经济和非经济收益，并且这种收益是无偿、无排他性的享有的属性。

公益性视角下高等教育入学机会问题的实质，就是要求高等教育入学机会均等发展，指社会各阶层适龄青年都享有进入各类高等教育机构学习的权利，而不受任何的社会排斥或歧视，它以“消除歧视”和“消除不均等”为核心。根据现代高等教育公益性特征，一是全局性和全体性特征要求入学机会要尽可能覆盖到最广泛的人群，二是公平性和非经济性特征要求入学机会分配要以平等为核心价值观，三是公共性特征要求入学机会分配要发挥相关利益群体职责。

高等教育的公共性特点要求高等教育入学机会分配要发挥相关利益主体职责。高等教育公共性要求高等教育事业应该纳入社会共同承担、共同管理、共同监督的范围，政府、市场、社会、个人应共同承担相应责任，而不能完全交给某个人或某个群体去负责。这一内涵说明，它是一项涉及社会全局和全体公众的公共事业，具有很强的正外部性，高等教育利益的分配应符合社会公共利益。为确保高等教育入学机会的分配不仅仅局限某一群体，而造成社会整体利益的损失，达到公平和效率的帕累托最优目标，政府、市场、学校应肩负其相应职责。

综上所述，从公益性视角分析高等教育入学机会问题，应满足三个标准，表1分别从宏观层面和微观层面概述了上述分配特征。

表1 公益性视域下高等教育入学机会分配标准

二、入学机会不均等是我国现代高等教育的突出问题

（一）建国初期(1949-1957)：权利不平等的精英教育

建国之初，新中国的教育具有很强的革命意识与平民意识，“政治身份”是个体能否入学的重要标准。但为促进国家经济发展，“学术能力”也成为个体能否接受高等教育的另一标准。“身份+能力”的高等教育入学机会分配模式自此确定，即通过全国统一考试招生的方式主要面向工农人群等劳动大众录取，虽重视个人的能力但更强调招生群体的政治性质。

在“服务于国家建设，向工农开门”的教育方针指导下，“身份+能力”的分配标准使得高等教育机会的获得侧重政治标准和能力标准，强调阶级路线政策和分数并驾齐驱。这样的分配模式虽然面向各个阶层、各个群体开放，但更强调以家庭出身、政治身份作为判别标准的“阶级内平等”，对“非劳动人民”实行具有歧视性的“阶级路线”政策[1]，享有高等教育机会仍然是少数人的“特权”，普通大众在事实上并没有享有这样的机会。

1．入学机会分配既不广泛也不多样。建国初期，教育虽面向大众开放，保障了劳苦大众的受教育权利，然而，就保障每一个公民平等的受教育机会而言，这种教育成就掩盖了另外一个事实：对大多数人教育权利的保障，是以限制和剥夺少数非劳动人民子女的教育权利为代价，实行的是“阶级内的平等”。“政治身份”的分配标准影响非劳动人民高等教育机会的实现，非劳动阶层子女的高等教育入学机会人数虽有上升，但明显要落后于工农阶层，无论是上大学的比例还是专业选择上都受到极大制约。

2．基于政治歧视的权利不平等。基于政治歧视的权利不平等，是这一时期最大的特点。虽然，“学术标准”也是衡量个人入学的重要依据，但“政治身份”无可质疑阻挡各阶层子女的入学机会。例如，自1953年开始实行政治审查制度后，一些地区和学校出现了执行标准偏严，轻易给考生的政治表现下结论的情况。在对1956年考试成绩优秀，初次政审不合格的学生进行复审时，5103人中有1086人复审合格，占复审总人数的21.3%[2]。同时，效率优先的精英教育价值观导致教育资源分配的不平等、竞争环境的不平等和结果的不平等。

3．“高等教育=国家责任”忽视其它公益性主体职责。在当时特殊的政治环境和计划经济体制下，“高等教育=国家责任”这一思想导致国家承担了完全的主体责任，个人和社会的教育需求更多的要服从国家需求，国家成为唯一的责任主体。在这种情况下，高等教育被视作一种人人可共享的“福利蛋糕”，高等教育机会分配要绝对平均。因此，上大学不仅免费，还实行全额的人民奖学金制度。但这同时，也导致高等教育资源总量匮乏、利用效率低下，限制入学机会提供的数量和质量。

从公益性视角看，建国初期我国高等教育入学机会的分配，并没有尽可能吸收各个阶层，没有做到形式上的权利平等，更没有重视不同主体公益性职责，高等教育入学机会分配更偏向少数社会优势群体。加之当时贫瘠的国家财政、二元的社会差异、地区差异，截止1955年，全国每万人中只有5个大学生，与同期其他国家相比，入学人数和规模非常有限。从这点讲，这是一种典型的权利不平等的少数人的精英教育模式。

（二）教育“革命”时期(1958-1976)：权利不平等的低水平教育

如果建国初期的“身份+能力”的分配标准，还依赖一定的学业成绩标准，为非劳动人民接受高等教育保留一丝希望，教育“革命”时期的“出身+表现”标准则导致学业成绩标准被弱化，个人出身的政治标准得到强化，非劳动人民的高等教育权利逐步被剥夺。

因为“出身+表现”的分配标准以个人出生和政治表现为标准，排斥了文化标准和知识标准，突出了由政治控制、以阶级身份和政治表现决定高等教育机会的新的平均主义特征。为追求表面的公平但事实上却极大破坏非劳动人民的教育权利，并且高等教育质量急剧下降，是为追求结果的平等而通过革命的方式，以不公正、不平等的方式而追求不可能的结果的平等，只能造成更大的不平等与不公平[3]。

1．入学人数大幅缩减，高等教育规模和质量急剧下降。普通高等学校数由1962年的610所减至 1970年的434所，在校生数也有83万猛缩至4．8万。据1971年5月对清华大学、北京大学等7所大学当年招收的8966名工农兵学员的统计，出身工人、贫下中农、革命干部和其它劳动人民家庭的占99．8%，出身剥削阶级家庭的占0．2%；其中，党员占46．2%，团员占38．1%，非党员占 15．7%。 并且，由于学生程度参差不齐，高等教育质量低下。据1972年对北京11所院校工农兵学员的学历调查发现，相当小学程度的占20%，初中程度的占60%，初中以上程度的仅占20%[4]。

2.平等的价值观遭到极大破坏。一方面各阶层的教育权利不平等，由于强调阶级斗争，而使通过特殊的身份标签剥夺了非劳动阶层接受高等教育的权利，家庭出身不好的人难以被推荐上大学；另一方面，由于将选拔的权利下放给个人，缺乏统一、公平的竞争标准，导致个人权利滥用加剧入学机会的不平等。少数干部便滥用职权，设法操纵有利于其子弟的入学方式，使得他们的子弟在大学生中占了不适当的比例[5]。此时，无论是形式的权利平等还是实质的竞争规则平等，都遭到极大破坏。

3.国家依然是单一的责任主体。“文革”时期，计划体制占据垄断地位，教育愈加被视为政府统治下的子单位，国家被视作唯一的利益主体和责任主体，个人、学校、社会的教育需求在相较于建国初期受到更大压制。同时，由于过分强调入学者的政治身份，非劳动人民比例减少，劳动人民中特权阶层子女的入学比例不断增加，并享有国家实行的 “免费加助学金”制度，成为当时高等教育招生制度和财政制度下最大的受益者。这种被国家完全控制的高等教育制度，不仅没有拓展各阶层入学机会公平，反而加剧各阶层入学机会差异，并且用全体纳税人的资金承担少数上层子女的学费，即使是“出于高等教育机会均等的考虑”，也是“效率最低的”，是公平与效率的双重损失。

（三）改革开放时期(1977-2009)：教育机会扩大，教育差距明显

“文革”结束后，为了实现经济发展，教育方针发生了根本的转变，由先前强调教育为政治服务，转变为教育为社会主义经济建设服务。1985年中央召开了第一次全教会，颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》，开始了以市场为导向的教育改革。《决定》指出教育体制的主要弊端：政府有关部门对学校主要是高校统得过死，使学校缺乏活力；政府部门应该管的事情却没有管好……要从根本上改变这种状况，必须从教育体制入手，有系统进行改革……扩大高校自主办学权，改革高校招生和毕业分配制度。

在这种情况下，国家包办的教育格局被打破，学校招生的自主权不断扩大。特别是进入90年代后，伴随市场经济深入，社会与个人投资教育的热情逐步高涨，多元的高等教育融资渠道得到确立，单一的公立高校办学体制和单一的分数标准体制被打破，经济实力标准成为分配高等教育入学机会的重要标准。“能力+实力”的分配标准被确定，即在高等教育机会权利平等的基础上，入学机会分配呈现出一种多元的分配标准，个体的学习能力、经济实力成为能否得到入学机会的关键因素。然而在高等教育发展的中后期，“实力”的标准在一定程度上，甚至超过了“能力”的标准，加剧了高等教育入学机会不均等问题。

1．入学人数大幅增加，但各种入学机会差异明显。无可否认，我国青年接受高等教育的机会在改革后显著增强，高等教育规模在2005年就已达世界第一位，2009年普通在校生人数已增至1884万人，但各种入学机会差异十分明显，如城乡差异、地区差异、性别差异、阶层差异。

2．形式权利平等，但实质机会仍不平等。改革后，法律明确规定个体享有平等的高等教育入学机会权利，但真正能取得入学机会所要求的外在条件，还受到教育体制内部和教育外部多种因素限制，并没有充分达到个体竞争条件和竞争规则的平等。

3．其它公益性主体力量增加，但国家公益性主体地位弱化。改革后，市场力量逐步介入高等教育领域，个体和市场力量纷纷投资教育领域，加大了入学机会分配总量。但在其它主体力量增强的同时，国家投资高等教育的主体地位却并没有相应增长，或增长极慢。1996-2001年《全国教育经费执行情况统计公告》显示，国家预算内教育经费支出占财政支出的比例由1996年的16.28%逐年下跌至2001年的14.31%，存在大量的公共经费缺口[6]。

从公益性角度看，我国建国初期直至现今，高等教育入学机会不均等问题长期存在，尤其是目前已严重影响地区人才流动与社会经济发展，阻碍社会公共利益进步。如果这一问题得不到及时解决，必将对我国未来的高等教育乃至整个教育体系造成致命的打击。

表2 中国1949-2009年高等教育入学机会分配概览

三、公益性视阈下高等教育入学机会不均等的根源

从我国1949年至2009年高等教育入学机会变化看，我们发现入学机会的分配并不符合公益性标准，其根源是由于人们对高等教育社会属性的模糊认识，错误的“身份认识”加剧入学机会分配原则和分配结果的不公平。

对高等教育社会属性的错误认识，主要表现在两个方面：一是将高等教育完全归于政治部门的“社会上层建筑说”，模糊了学校和政府间关系，是导致建国初期和教育“革命”时期入学机会不均等重要思想根源。二是将高等教育完全归于经济部门的 “生产力说”，模糊学校和市场间关系，加剧改革开放至今入学机会不均等。

（一）完全归于政治部门，学校和政府关系模糊

高等教育被归为政治部门，就是将教育定位于上层建筑，划归为政治领域，认为强调教育的国家性正是强调教育的公益性。这样的高等教育入学机会分配具有以下特征：（1）认为只有公共高等教育招生才符合社会公共利益，排斥社会力量投资高等教育并招生；（2）认为任何形式的高等教育机会分配都不能以营利为目的，强调高等教育投资者不能从中获得任何回报；（3）强调国家是办学的唯一力量，国家通过全额拨款、无偿提供的方式包揽了所有的高等教育。（4）否认高等教育的经济价值，认为强调非经济取向就是完全排斥教育的经济功能，高等教育就是要作为纯粹的政府公益事业，而忽视了高等教育的经济性，忽视广大人民强烈的入学需求。

在此影响下，高等教育入学机会分配的利益主体趋向单一，市场力量受到压制，由政府代表人民统一行使权利并分配利益，强调绝对的公平。政府和学校间是典型的行政隶属关系，政府对高等教育入学机会的分配，表现出一种以命令和服从为主要特征的高度集权方式。

毫无疑问，改革前的高等教育入学机会分配政策深受此影响。无论是“身份+能力”分配模式，还是“出身+表现”的分配模式，都是强调高等教育的政治功能而忽视经济功能，强调政府的垄断作用而忽视其他主体责任，一些本应由社会、学校和个人来办的事情都集中到政府，导致个人需求和市场需求都受到绝对的打压，社会力量办学和个人成本分担都失去了存在的合理性，降低了高等教育入学机会提供的总量和分配效率。

（二）完全归于经济部门，学校和市场关系模糊

将教育完全归于经济部门，强调市场力量在学校发展中的主体地位，强调学校应像企业方式经营，追求利润最大化。我国20世纪80年代后至今的高等教育入学机会分配，深受此影响。

比如20世纪80年代后，市场经济体制确立，“教育的最大变化就是教育已经不能不直接面对市场”[6]。在此背景下，原先的政府与学校关系领域开始分化和改组，市场加大介入，高等教育的面貌发生了巨大的变化。人们对高等教育公益性的理解，开始由完全归于政治部门向归于经济部门转化，从重视政府作用到重视市场作用，特别是在高等教育产业化的浪潮下，出现了完全归于经济部门的倾向，出现市场力量调节一切的倾向。然而，纯粹的市场手段调节高等教育机会，也存在极大缺陷。市场的寻利性导致学校公益和私益的矛盾，分配标准向社会优势群体倾斜。同时，市场对效率的追求直接刺激资源配置流向优势地区和人群，加剧公共高等教育资源配置不均，直接限制入学机会分配的地区总量；最后，市场过度的竞争性使得学校公益性弱化，采用“倾向于加强社会排他性”的招生计划。

被完全归于经济领域的高等教育，其直接后果就是——市场力量介入过多，导致在高等教育公共政策制定时，入学机会分配越加重视个体经济实力标准，忽视学习能力标准，使入学机会不均等由原先单纯的、表面的、宏观的总量不足，向隐性的、更深层次的、微观的结构不均转化。

从上看出，高等教育从过度强调政治功能到经济功能，从强调政府控制到市场控制，依然停留在“政治部门和经济部门”、“社会上层建筑说和生产力说”的二元思维对立模式中。这样的思维模式，致使我国改革前后，学校与政府、市场的关系混乱，导致高等教育入学机会的分配总量、分配标准都受到制约，公共高等教育资源成为少数人的特权，高等教育入学机会阶层差异、地区差异、城乡差异明显。

四、公益性视阈下保障高等教育入学机会均等的建议

（一）从思想意识上确立高等教育第三部门属性。高等教育社会属性的模糊是制约入学机会分配不均的重要原因。具有准公共品性质的高等教育是社会的特殊领域，既不能完全归于社会第一部门的政治领域，也不能完全归于社会第二部门的经济领域，它应是介于二者之间的第三部门，即以志愿方式满足公共利益的机制，是非营利组织。鉴于此，现代高等教育作为社会第三部门，在入学机会分配时一方面要摆脱政府的完全控制，另一方面又不能盲目陷入营利性组织的误区。高等教育入学机会分配要按照第三部门特有的性质来运作，恢复其独立于政治部门和经济部门的地位，重建高校、政府、市场的良性关系。

（二）从现实层面要建立推进高等教育公益性的环境和机制。一是确保教育改革与社会改革同行；二是杜绝社会不良风气，树立大学公益形象；三是建立完备的高等教育招生法制，加强招生监督机制。

（三）从政策层面强化公共教育政策的公益性取向。注重高等教育资源投入，优化我国高等教育资源投入分配结构，合理确定个人分担比例和补偿标准，完善弱势群体补偿，建立公平高校的入学竞争规则和体制。

[1][2]杜瑞军．对我国高等教育入学机会的历史回顾——基于对1949年以来我国普通招生政策文本的分析 [J]．复旦教育论坛，2007，(1)：59-64．

[3]杨东平．中国教育公平的理想与现实[M]．北京：北京大学出版社，2006，35-40．

[4]杨学为．高考文献(上)1949-1976[M]．北京：高等教育出版社，2003，225.

[5]刘精明．扩招时期高等教育入学机会的地区差异研究[J]．北京大学教育评论，2007，(4)：142-155.

[6]劳凯声．面临挑战的教育公益性[J]．教育研究，2003，(2)：3-9．

尤 莉/北京师范大学教育学部博士研究生。研究方向：教育经济管理

（责任编辑：陈培瑞）