浅谈南水北调东线一期苏鲁省界工程委托制管理模式

石 静

浅谈南水北调东线一期苏鲁省界工程委托制管理模式

石 静

南水北调工程在项目管理中实施以项目法人为主导，项目法人直接管理、代建制管理和委托制管理相结合的管理模式。其中，委托制管理模式在南水北调东线一期苏鲁省界工程（以下简称苏鲁省界工程）中广泛应用，取得了一定成效。本文结合苏鲁省界工程实际，浅谈对苏鲁省界工程委托制管理模式的一些认识。

一、南水北调委托制管理模式的基本内涵

工程项目委托管理是指项目管理机构受业主委托，按照合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或阶段性的管理和服务（全过程业主委托管理服务在国外称之为项目管理承包，也即PMC或PM）。2004年11月25日印发的《南水北调工程委托项目管理办法》明确指出：“南水北调工程委托项目建设管理是指经国务院南水北调工程建设委员会办公室核准，南水北调工程项目法人将南水北调部分工程项目的建设管理工作直接委托项目所在地（有关省、直辖市）项目建设管理单位负责”。

在这种模式下，项目法人与建设管理单位之间需要签订委托合同，项目建设管理单位受项目法人的委托，承担委托项目在初步设计批复后建设实施阶段全过程（初步设计批复后至项目竣工验收）的建设管理。项目建设管理单位依据国家有关规定以及签订的委托合同，独立进行委托项目的建设管理并承担相应责任，同时接受依法进行的行政监督。项目建设管理单位经过招投标产生所管理的各工程标的监理单位、施工总包单位和大宗材料供应单位，并与之签订合同。

二、苏鲁省界工程委托制管理模式

苏鲁省界工程位于苏、鲁两省边界，地处骆马湖～南四湖区段，在南水北调东线一期工程中起着重要的省际衔接作用。苏鲁省界工程包括台儿庄泵站工程、蔺家坝泵站工程、二级坝泵站工程、南四湖水资源控制及监测工程（包括大沙河节制闸、杨官屯河闸、姚楼河闸、潘庄引河闸）、骆马湖水资源控制工程等9个设计单元工程，总投资约10亿元。

1.苏鲁省界工程委托建设管理模式概述

根据《关于加快沂沭泗河洪水东调南下续建工程及南水北调东线一期骆马湖～南四湖段工程省部联席会议纪要》、《南水北调东线第一期工程苏鲁省界有关工程项目建设管理协调会议纪要》精神，苏鲁省界工程由两省项目法人（南水北调东线江苏水源有限责任公司、南水北调东线山东干线有限责任公司）委托淮委下属的专业化建设管理单位淮委治淮工程建设管理局（以下简称淮委建设局）负责建设管理。2005年，南水北调东线江苏水源有限责任公司与淮河水利委员会治淮工程建设管理局签订了《南水北调东线一期工程蔺家坝泵站和骆马湖水资源控制工程项目委托建设管理协议》，委托制管理模式在苏鲁省界工程中正式开始实施。

委托制模式中，两省项目法人是工程建设和运营的责任主体，在建设期间对主体工程的质量、安全、进度、筹资和资金使用负总责。淮委建设局作为被委托单位为项目法人服务，在建设期间负责项目建设的工程质量、工程进度、资金管理和安全生产，具体负责工程招标、合同签订、工程实施全过程管理等工作。在委托制管理大框架下，苏鲁省界工程根据不同工程特点和实际，采用了如下三种不同的委托方式。

（1）单个项目法人委托方式。台儿庄泵站、潘庄引河闸工程由南水北调山东干线有限责任公司委托淮委建设局建设管理；蔺家坝泵站工程、骆马湖水资源控制工程由南水北调江苏水源有限责任公司委托淮委建设局建设管理。

（2）两个项目法人联合委托方式。杨官屯河闸、大沙河闸、姚楼河闸工程由南水北调山东干线有限责任公司和南水北调东线江苏水源有限责任公司联合委托淮委建设局管理。

（3）联合组建现场建设管理机构、项目法人直接委托方式。二级坝泵站工程由山东干线有限责任公司和淮委建设局联合组建“二级坝泵站建设管理局”，项目法人与二级坝泵站建设管理局直接签订委托建设管理协议，项目法人直接管理现场建设管理机构工作，淮委建设局仅负责所派人员的人事管理工作，不负责工程业务管理。

2.项目法人、建设单位的权责划分

无论哪种委托方式，双方都通过签订委托建设管理合同明确责权利。目前，除南四湖水资源监测工程尚未委托外，其余各苏鲁省界工程已全部签订委托建设管理合同。

按照委托建设管理合同，在建设期间，项目法人对主体工程的质量、安全、进度、筹资和资金使用负总责。其主要任务为：依据国家有关南水北调工程建设的法律、法规、政策、措施和决定，负责组织编制单项工程初步设计，协调工程建设的外部关系，负责落实主体工程建设计划和资金，对主体工程质量、安全、进度和资金等进行管理、检查，为工程建成后的运行管理提供条件，并按照有关规定组织工程验收。

建设管理单位承担委托项目在初步设计批复后建设实施阶段全过程（初步设计批复后至项目竣工验收）的建设管理,具体包括：按相关法律、法规和规定执行招标投标制、建设监理制和合同管理制；在建设期负责项目的工程质量、工程进度、资金管理和安全生产；负责工程招标、合同签订、工程实施全过程管理等工作；按国家和项目法人的要求编报项目计划、信息及统计报表等，并进行有效的工程信息管理；负责完成项目的竣工报告、竣工决算的编制及竣工决算审计等。

3.苏鲁省界工程委托制管理模式评价

在工程建设期间，淮委建设局实际被赋予“代业主”的地位，按照国家规定和委托建设管理协议对委托工程独立进行初步设计批复后至竣工验收阶段的全过程管理，合理配置专业人才资源和先进管理资源，充分调动了建设单位的积极性，有效发挥专业化工程建设队伍的优势；项目法人在征地拆迁、移民安置、外部环境协调上充分发挥项目法人责任主体的地位和作用，为建设单位创造了良好的外部环境，建设单位全力以赴抓工程建设；项目法人对工程质量、进度、投资进行检查，建设单位认真接受检查和监管，完善的监管机制不断提高工程建设管理的科学化、规范化，有力地推动了工程进展。目前，苏鲁省界工程中蔺家坝泵站、台儿庄泵站、骆马湖水资源控制工程、南四湖水资源控制工程姚楼河闸、潘庄引河闸等5项工程已完工，并逐步开始运行管理移交工作；二级坝泵站、大沙河闸、杨官屯河闸正有序进行，工程建设取得了阶段性成果。各项目工程进度、投资得到有效控制，资金管理、招标与合同管理规范有序，工程质量、安全管理卓有成效，文明工地创建工作进展有序，有效的委托建设管理模式在苏鲁省界工程建设中发挥了积极的作用。

三、苏鲁省界工程委托制管理模式的优点

通过在苏鲁省界工程这样工程总体建设规模大、工程类别较多、省界矛盾复杂的工程建设中的有效实施，委托建设管理模式体现出其特有的优势。与直接管理模式、代建制模式相比，委托建设管理模式有以下优点：第一，委托制下的工程项目建设管理工作直接委托项目所在地（有关省、直辖市）项目建设管理单位负责，有利于充分调动地方政府及相关部门、单位和人民群众的积极性，也可以相对减少工程在征地拆迁和外部环境协调方面的阻力。同时，项目建设单位比外来单位更了解当地工程建设的环境和情况，并有一定当地项目建设的经验，有利于因地制宜深入扎实地开展工作。第二，委托制下的项目法人和项目建设单位权责的划分使得项目法人将更多的精力集中到监督、决策的问题上，而项目建设单位被赋予了更多的管理权利，真正独立承担起代业主的建设管理职责，有利用提高工程的投资效益和管理效率。第三，与代建制模式相比，项目建设单位与监理单位、施工单位直接签订合同，直接的合同关系可以有力地约束监理单位和施工单位等参建单位，确保在工程建设过程中能有效发挥主导作用，有利于工程建设管理的顺利开展。

四、建议

委托制管理是建设管理模式的创新，还需不断完善。结合南水北调苏鲁省界工程建设的实际，笔者提出如下建议。

1.健全委托制管理机制

基于委托制管理的性质，工程实施过程中的一些问题需要项目管理单位层层上报才能解决，尤其是多个项目法人联合委托建设管理的项目，需要获取两省的共识，再加上与地方政府部门及地方调水办关系错综复杂，而项目管理单位的法律地位不够明确，无形中加大了协调压力。建议完善委托管理相关法律法规，给予受委托单位更明确的法律定位，同时建立有效的协调机制，理清政府相关部门的职能定位，进一步理顺各方关系，以实现项目法人、地方政府部门、地方调水办、项目管理建管单位的工作合力，推动工程建设。

2.加强合同规范化管理

委托制管理模式中，合同是双方责权划分的基础。双方严格按照合同约定履行各自义务。在目前实践中，合同的内容和方式没有统一规范，也没有标准范本。以苏鲁省界各项目委托建设管理合同为例，合同条款过于原则化，并不能涵盖委托建设管理全过程内容，难免会造成部分职责界定不清。建议加强合同规范化管理，更加明确具体地将各方的责权利规定在项目委托建设合同中，使合同切实成为处理好双方关系、利益的基础和依据。

3.建立和完善激励约束机制

当前的委托制管理模式中有完善的行政监督机制，却没有明确的激励约束机制，委托体制中没有明确的奖惩措施，也没有完善的违约责任追究制。建议项目法人从质量管理、资金管理、进度管理等各个方面建立适宜的目标责任制和绩效考核机制，把工程质量优劣、资金使用情况、工期完成情况与项目管理单位的利益挂钩，明确责任目标及考核方式、标准，以实现项目管理的规范实施和有效控制，提高管理效益

淮委治淮工程建设管理局 233001）