淮河河道管理范围内国有土地资源开发利用探讨

朱侠孙健

淮河河道管理范围内国有土地资源开发利用探讨

朱侠孙健

淮河河道管理机构掌握着大量的国土资源，这些资源的科学开发及管理利用，不仅涉及淮河堤防的安全、河流的健康、资源效益的发挥和持续发展，还影响着沿淮万千群众的生产生活。笔者根据多年的淮河管理经验，以安徽省怀远县淮河河道管理局多年来对淮河河道管理范围内的国土资源开发利用为例，就如何科学合理地开发利用国土资源进行探讨。

一、国土资源开发利用的历史与现状

怀远县境内穿境河流众多，包括淮河干支流和内河堤防长度达319km，怀远淮河河道管理局所管辖的河道与堤防范围随时代变迁有所变化，堤防管理范围内的土地开发利用也随历史发展呈现不同特点。

1.20 世纪80年代前的生产经营状况

1955 年淮委建立堤防专管机构时就提出“利用堤防两侧的护堤地、堆土区、土方塘等国有土地，从事绿化生产，使管理与生产相结合”的方针。这个时期堤防水土资源开发利用以种植堤身的紫穗槐、茴草，护堤的经济树、果木，土方塘的芦苇、蒲草收益为主。截至1980年统计经济树及果木达39万余株，条类0.89万亩，各种草类达到1.5万余亩，已开发利用的水土资源面积占总面积的50%左右，经济收入逐年增加，实现了“逐步达到人员经费的自给、工程自养，减轻国家负担”的要求。

2.20 世纪80～90年代经营承包状况

20世纪80年代在改革开放的形势下，水利部、省水利厅下达文件，要求河道管理机构扩大生产范围，实行综合经营，财务管理实行经济承包制。水土资源的收入按经营方式处理，群众分成部分则归承担管理的护堤专业户（人）所有。管理机构将水土资源按统一承包管理和专业户承包管理两种模式承包给所在地乡（村）或专业管理户经营，订立合同，并由乡政府作为监证机关，县公证处签证。收益按合同分配。

经济承包制的实行，管理部门、行政村和专业管理户三方在生产经营中均有所收益，极大鼓舞了三方生产积极性，他们充分利用工程周边的水土资源，发展种植业、养殖业，并不断创新，取得良好的经营收益。

3.20 世纪90年代至今综合经营状况

1992 年农村实行二轮土地承包，随着农村人均土地的减少，对土地的依赖和需求尤为迫切，这也给河道管理机构调整水土资源综合经营提供了良好的社会基础。在此期间，怀远淮河河道管理局进行了国有土地确权划界，使河道堤防管理范围内的国有土地有了更加明确的界限。1995年提请怀远县政府出台了《关于加强水利基础产业地位的决定》，细化了河道堤防水土资源承包利用收益的标准。水土资源的利用由原来的统一承包模式逐步全部过渡到专业户承包；在承包的机制上由收益后缴纳承包费，过渡到合同签订后，先缴纳一定比例的风险金，明确专业户的承包经营方式、管理职权、收益分配方式。上述措施的实施在短期内促进了经营收益收入的大幅度增长，截止到2007年实行机构及劳动分配制度改革时，水土资源利用总面积达到75%，收益达到了年均30余万元的水平。这也符合《中华人民共和国河道管理条例办法》第四章第三十七条：“凡属于河道管理机构负责管理的水土资源，由河道管理机构投资和管理的，收益归河道管理机构所有；由河道管理机构投资，委托乡（镇）、村护堤专业户、护堤员承包管理的，或由乡（镇）、村护堤专业户、护堤员投资和管理的，其收益分配，由河道管理机构与承包者签订合同，报河道主管机关批准。在合同履行期间，应服从防洪和排水的需要，所受经济损失，由合同双方共同承担”的规定与要求。

二、新时期国土资源开发利用设想

1.科学规划、依法开发利用

开发利用河道管理范围内的水土资源，应符合江河综合利用规划，不得影响防洪安全，破坏堤防和其他水利工程。要以保障水利工程的安全与正常运行，发挥水利工程功能和效益，促进经济社会可持续发展为先决条件。具体来说，淮河干流及其重要支流堤防的护堤地临水侧30m、背水侧20m内应以栽植护堤林木为主。法律法规禁止的项目无论多大效益均不得从事，如在河道内禁止修建围堤、设置拦河渔具、建房等。因此，对管理范围内的国有土地首先要依法分类，再科学规划开发利用，同时应经有管辖权的水行政管理部门批准。

2.合理布局、统筹兼顾，与生态环境相适应

在追求经济效益最大化的同时，不能以损害环境为代价，经济与环境必须协调发展，以保证经济社会持续发展。环境是发展经济的物质条件和基础，可以直接支持和促进经济发展，但另一方面环境的承载力是有限的，所以环境又会在一定时期制约着经济发展的方向、规模和速度。要按照经济观点与生态观点相统一的原则，拟定淮河河道管理范围内国土资源开发利用方案，合理布局，统筹兼顾。

3.转变观念、因地制宜、与时俱进

目前，河道管理局作为纯公益性水工程管理单位，其人员经费从事业差补转为全额财政拨款，应当实行管理与经营分开。对所辖国土资源开发利用中的人才、资金、技术等方面问题要认真研究，本着“在满足堤防工程保护的前提下，宜农则农、宜林则林、宜渔则渔、宜草则草”的原则进行规划，并通过招投标的方式进行承包，招商经营，对于专业化程度强、科技含量高、生态效益好、经济效益大的项目要大行方便之门，并为承包人提供必要的技术、信息和管理服务

安徽省阜阳市水利规划设计院 236000 安徽省蚌埠市河道局233000）

（专栏编辑：周 权）