论行政问责对行政监察的延伸与完善

李 晓

（广州大学 公共管理学院，广东 广州 510006）

论行政问责对行政监察的延伸与完善

李 晓

（广州大学 公共管理学院，广东 广州 510006）

由于各类突发事件的频频发生，政府的执政能力受到了前所未有的挑战，公权的运用受到空前的关注，对传统的行政监察提出了新的要求，行政问责制度也应运而生。政府为了树立责任政府的形象，必然要整合内部监督系统以提高内部监控能力，所以，在与行政监察机关职责衔接基础上进行行政问责制度设计与研究，具有十分重要的现实意义

行政问责；行政监察；延伸；完善

自非典以来，很多的突发性公共事件将政府推上了风口浪尖，群众加大了对政府的责任与在实践中的应急能力的关注力度，行政问责成为热议话题。政府为了加强内部监控、顺应民意，问责制度也逐渐从非常时期的非常措施走向了制度化道路，与行政监察制度相辅相成，成为现代行政改革的重点问题。

一、政府的问责性与监察性

公权力本身所具有的强制性与权威性，要求政府加强对其行使的监督与控制，尤其是内部监控的力度。多年来，许多政府官员只知道运用手中的权力而不知或不愿承担相应的责任和义务。行政问责制把日常行政行为纳入问责范围，对公务员尤其是政府官员的办事效率、承诺兑现情况、政绩与工作失误等状况进行监督和考察追究，有利于树立良好的公务员队伍形象和“民为本”的政治道德，强化责任意识，打破“官本位”、“能上不能下”的陋规，从而建立起更为直接有效的官员淘汰机制，强化行政监察的力度。①

我国政府改革在积极推进政府职能的转变，民主型、服务型、责任型政府成为衡量政府职能的典型标的。民主政府的内在本质就是一个负责任的政府，而政府的公共服务虽然在不断扩张，但由于政府官员很长的任命过程和很短的在位时间而不断地受到侵害。我们面临着两个问责性缺陷：谁对什么负责、何时负责的混乱特点。问责本质上是被分配的，包括认识到并接受责任，并对以政府和公共利益名义所采取的行动和立场问责。②行政问责制度是我国政府积极回应社会诉求和需要的果断而迅速的表现。问责制就是追究责任的制度，但具体内涵并不仅仅是重大事故后的简单化的“责任追究制”，也不完全等同于香港的高官问责制。它由一系列分支组成，而行政问责制是其中的一个重要组成部分，是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。

行政问责要考虑两个层次：政府工作者首先必须拥有足够的专业知识，从而有效地从事被分配的责任。他们必须知道他们正在做什么，也必须通过非党派的分析将他们的专业知识与更广泛的公共利益联系起来，更为直接的是，通过报告对选举和任命的官员负责来与公共利益相联系。其次要具有代表性，代表或认识到公民社会中意识形态和政策偏好的广泛性的能力。政府问责的制度设计，细化责任，形成巨大的法律、规范和程序的网络，被用于使公共服务和它的成员能够问责。政府应主动完善问责机制，加强政府内部监控。

问责是监察学的范畴，具有监察属性。在行政监察工作中，制度是监察的依据，监察是实现制度的保证，督促政府部门建立制度、规范管理是十分必要的。但现实是，监察活动长期停留在查漏洞、建制度上，而对于那些不作为、乱作为，以及造成巨大损失的部门和个人，追究责任不力。政府机制的稳健运行，要求政府机构及其工作人员按制度办事，制度贵在执行，制度制定的再多再好，如果欠缺执行力就会失去作用，而只有问责才能保证制度的实施和监察工作的效果。

二、行政问责制度对传统行政监察职能的延伸

虽然行政问责具有一定的独立性，但问责具有监察属性，更能够发挥行政监察部门的优势。监察部门具有检查权、调查权、建议权和一定的处分权，在行政监察过程中充分行使这些权利时，如果把监督制度的执行与问责作为工作的重点，进一步深化监察职能，将是督促监察对象尽职履责的保证。

1、行政问责完善执法监察。执法监察内容广泛，主要为监督行政机关及其公务员的行政行为是否合法。行政问责制是一个系统的吏治规范，它既是一个实体规范，也是一个程序规范。问责程序包括了问责的启动、实施与救济等程序制度，程序决定了严格的法制与恣意的人治之间的基本区别，它能够使行政问责和监察避免人为因素的影响，得以公正的执行。因此，严格规范的问责程序，保证了行政工作的有序运行与落实。完善的问责制对问责的每一步骤都应有具体、明确的规定，借助问责程序的法制化、具体化，相应的监督权得到了有效的实施，也就为具体的行政执法监察工作提供了考核官员的规范标准与凭证，从而加强了对政府官员行政行为的合法性约束。

2、行政问责提高监察的效果。效能监察的主要任务是监督检查政府及其公务员的行政活动和行政行为的效能。只有将问责制度注入效能监察过程中，给予新的内容和活力，促使政府工作人员履行职责，提高工作效率和效果，才能不断提高效能监察的威信，从而使效能监察具有无限的生命力。③行政问责制的推行，使得政策实施成效直面大众，为了赢得群众的信任与支持，政府官员在政策实施过程中会更加重视民意，从而提高了政策实施的回应性。另外，行政问责制可以理清政策制定者和政策执行者各自为政的角色，维护了公务员体制的稳固，也更有利于加强行政队伍的团队合作，通过统一政策目标与方向减少无用环节，提高了政策有效性和行政工作的效能监察成效。④

3、行政问责推动廉政监察。廉政监察的主要任务是监督检查国家机关公务员执行廉政制度的情况和自身廉洁状况，查处贪污贿赂、以权谋私等违法违纪案件，促进廉政建设，进行廉政教育。⑤从交易成本理论看，行政问责制度考量了交易成本，抑制了政府组织寻租、设租行为的增加，一定程度上放大了腐败交易的成本，同时，可以提高政府经济活动的内在效率，从而推进了高效廉政的政府管理。如果没有行政问责制度的配合，政府工作中的种种无良和腐败行为，就会因为没有追究或追究不利，导致责任官员或部门因行为成本太低而使其恶性得以泛滥甚至无法遏制，⑥廉政监察也往往因此陷入难以应付的困境当中。实行行政问责制度就是为监督主体提供切实的责任制度追究平台，这需要与监察机构设计相关的科学的制度安排和政策体系。一方面应能使政府的决策最大限度地避免失误，使公众对政府及其官员的监督机制达到最优化；另一方面应能使政府的管理运作对公众产生的效益最大化；而对政府官员的个人而言，这样的制度安排和政策体系使他们充分认识到违反各种制度规则的成本远远大于遵守制度的成本。这样，使政府官员愿意以合法方式实现个人利益而不愿越线犯规，使他们意识到自己不愿也不敢付出不可承受的腐败成本。

三、行政问责与行政监察的衔接

行政问责与行政监察虽然是相互独立的制度，但工作上却有紧密相连的关系，二者的衔接在政府内部监控工作中显得尤为重要。二者要在职能上分，在机制上合；在行动上分，在思想上合；在任务上分，在目标上合。既不能以行政问责工作代替行政监察工作，也不能以行政监察工作代替行政问责工作。在当前的行政改革中，行政监察为行政问责制度的完善提供了参考与依据。

1、制定全国性的行政问责法律规范，明确和细化政府责任。我国的问责制度是在非常时期下催生而成的，很大程度上还只是一种紧急状态下的临时应对措施，是对重大事故发生后的平息手段，往往以官员的引咎辞职为终结，没有做到问责的科学化、经常化和法律化，从地方到中央还没有形成真正意义上统一的制度，落实效应也难以实现。因此，要从实体与程序两方面出发，统一问责的主客体、事由、范围、程序、方式以及救济等等，从而建立统一的行政问责制度。另外，要加快配套法律的制定，梳理现有法律规章和行政法令，消除相互冲突的条款规定，促进政策的法律化，增强问责的强制力约束。

2、进一步公开政府信息，强化程序问责。我国现有的行政问责程序缺乏可操作性。以引咎辞职为例，法律法规对其具体程序、该引咎辞职的人不引咎辞职应该如何追究、如何对引咎辞职进行监督等缺乏有效的具体规定和制度约束。不能仅为一时平民愤而决定问责的处理办法，行政监察作为较为完善的政府内部监督制度，在程序上和内容上都已较为细致全面，可以为问责程序设置提供参考，这样，问责的方向与考察的范围也会更加具体而明确。完善问责程序的设置，注重与行政监察程序的衔接，是提高行政问责与效能监察的关键，其核心是强化对问责客体的权利救济，其重点是增加问责的透明度，扩大公众的知情权。为此，一是必须进一步规范问责主体的启动步骤和问责客体的抗辩申诉规则，拓宽并保障问责客体的权利救济渠道，实现问责的程序化、规范化和制度化。行政问责的前提是政务信息公开，它对政府权力构成重要的制约作用。二是必须建立健全一系列相互配套的法律和制度。只有在政府透明、政务公开的基础上，以合法的程序保障行政问责的公正性，才能进一步提升行政问责对权力监督的效能，进而推动行政机构的体制改革。⑦

3、推进事前与事中问责，加大问责惩处与救济的力度。目前，我国行政问责主要体现在对一些重大社会事件的政策处理中，大多是一种事后问责，仅仅是对不良结果的一种简单的责任追究，这就使得问责制度的作用变得十分有限与狭隘，不利于行政问责制在我国的构建与落实。加快与行政监察的衔接，就是要在行政过程中增加考核与评价的依据，对政策的事前与事中行为提供问责的事由参考，从而形成完整的问责程序，可以预防危机的发生和提供政策修正机会，从而降低政策失误的几率和行政损失。另一方面，行政问责的救济机制是否完善，决定了行政问责作为一种新的行政监督机制能否真正体现民意，并直接对政府内部监控的效果产生重大影响。这一环节如果失衡，也会导致我国行政问责制度的构建与实施困境。由于行政问责在具体操作上不可能保证每一次问责都是公正的，为了实现公平的问责，减少“替罪羊”和不必要的损失，建立问责救济机制是十分必要的。这就要赋予被问责公职人员在问责过程中合法利益的损失给予合理和适当的事后补偿，尽力确保问责的相对公平与合理。⑧

4、完善政府内部评价机制，完善绩效问责与监察。现代行政权力运过程中一定程度的低绩效、无绩效是难以避免的，但政府不作为与乱作为一旦频发，执政中就会造成巨大的无效能耗费，从而影响政策效果、损害社会利益，绩效问责也就是对政府绩效的一种追究与要求。政府内部评价系统包括政府部门对自身政策与行为的评价和政府设置的专门机构对其他政府部门的评价，这种内部体系对政府活动状况更为熟悉，也更方便部门间的配合与合作，可以为行政监察与行政问责提供全面的参考与凭证，才能知道政府是否履行了责任和在多大程度上履行了责任。⑨以往的政府政绩考核较粗放，考核随意性和主观色彩较浓，且透明度低，不能为问责与监督提供合理的标尺。应该进一步扩大社会评估的范围与权限，结合政府自我评估与市场评估，形成一套权威公正的评估指标，以减少行政成本和暗箱操作所造成的公共利益损失。

5、强化道德问责，提升政府官员的职业水平和道德素养。在制度构建的同时，不能忽视的是被问责人员的自身素养建设。公权的最终行使仍是具体到部门与工作人员身上的，行政队伍的道德建设可以弥补制度设计的弱点与不足。所以，加强政府官员的行政伦理意识，可以更好地贯彻制度的运行，并通过具体操作反馈来修正和完善制度，从而遏制危机的发生或缓解危机的蔓延。应该借鉴香港高官问责制，通过立法进行行政伦理规范和道德问责，将对行政人员的道德要求细化、具体化，使其具有可操作性，并注意在日常工作中强化和培训道德意识，更好地督促公职人员履行相应的职责与义务。但除了强调自觉与主动监控以外，还需要强有力的社会监督予以配合，通过专门机构与社会舆论共同监督。但我国更需要培养公众的监督和问责意识，通过社会舆论压力督促行政伦理发挥效用，使政府及其公务员认真履行应尽的义务与职责，保证公权运用的公平与有效。

注释：

①周亚越：《行政问责制的内涵及其意义》，《理论与改革》，2004年第4期。

②马骏、候一麟：《公共管理研究》，第6卷，格致出版社，2007年版，第103页。

③刘占书：《问责是效能监察的重点》，《中国监察》，2009年第9期。

④徐波、刘烨华：《香港高官问责制：完善行政问责制的有益探索》，《经济研究导刊》，2009年第4期。

⑤李树军著：《行政监督》，世界知识出版社，2007年版，第173页。

⑥黄健荣、梁莹：《论问责新政：多维理论之考察》，《南京社会科学》，2004年第11期。

⑦张萍：《中国行政问责制的发展现状及路径选择分析》，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》，2007年第3期。

⑧王卫、韩伟萍：《我国行政问责制现状及对策探析》，《民办高等教育研究》，2008年，第5卷，第2期。

⑨徐家良著：《政府评价论》，中国社会科学出版社，2006年版，第237页。

责任编辑：刘建文

D630.9

A

1671-2994（2010）04-0175-03

2010-05-25

李 晓（1986- ），女，江苏连云港人，广州大学公共管理学院行政管理专业研究生。研究方向：政府治理与政府监控。