我国人民陪审制度存在的问题及对策*

张吉刚,吴国权

(武警石家庄指挥学院,河北石家庄 050061)

我国人民陪审制度存在的问题及对策*

张吉刚,吴国权

(武警石家庄指挥学院,河北石家庄 050061)

1954年我国宪法把人民陪审员参与案件审判工作的做法规定为宪法原则。2004年我国制定了《关于完善人民陪审员制度的决定》,但我国的人民陪审员制度在立法上还存在一定缺陷。我国人民陪审制度应建立健全相关立法,进一步完善人民陪审员的选任机制,完善人民陪审员的培训和管理机制。

人民陪审制度;人民陪审员;相关立法;监督管理

人民陪审制度渊源于民主革命时期,发展于社会主义革命时期,成熟于改革开放和现代化建设时期。实践证明,人民陪审员参加人民法院的审判工作,对人民群众参加国家管理,保证审判权全面、正确地反映人民的意愿,客观、公正地行使审判权,确保司法公正,防止司法腐败起到了积极的作用。但由于历史、现实以及其他的原因,人民陪审员制度尚存在一些问题,如“参而不审”、“审而不议”、陪审成“陪衬”等,使其未能充分发挥积极作用。因此,加强对陪审制度的研究,改革与完善我国人民陪审制度,有利于推进我国社会主义民主法制建设进程,有利于推动我国的司法改革,有利于提高我国诉讼法学术理论研究的水平。

一、陪审制度的内涵及历史沿革

陪审制度是国家审判机关吸收非职业法官参加审判刑事、民事、行政案件的制度。它是司法民主化的一种体现,现代陪审制度早已渗入大部分国家的司法系统,并俨然成为各国保障现代司法民主及公民权利的重要制度。陪审制度在我国被采用为人民陪审员制度,即国家司法机关吸收非职业司法人员作为陪审员参加案件审判的一种基本的诉讼制度。

陪审制度最早起源于公元前5至6世纪的雅典。公元前6世纪,雅典著名的政治家梭伦实行改革,其中一项措施是实行陪审制度。现代的陪审制度实际上始于欧洲中世纪。波洛克认为,在法国卡诺林国王时期的讯问制度中已出现了陪审。诺曼征服以后,该制度被带进了英国。但更多的学者认为,陪审制度实际上起源于英国。在诉讼制度中陪审制度具有十分悠久的历史。由于旧中国长期处于封建专制统治,清朝以前的封建社会不存在陪审制度,我国第一次实施陪审制度是在国民政府时期,但没有得到真正的实行。从20世纪30年代初到40年代末,在中国共产党领导的革命根据地、边区和解放区,当时的工农民主政府、抗日民主政府和人民民主政府都实行了人民陪审员制度。1930年中共苏区执委会颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》规定了陪审员参加审判的原则,这应视为我国人民陪审制度的萌芽。抗日战争和第三次国内革命战争时期,各革命根据地都先后实现了人民陪审员制度。1949年中华人民共和国成立后继续实行了人民陪审员制度。1951年颁布的《人民法院暂行组织条例》规定实行人民陪审制度。1954年第一部《中华人民共和国宪法》把人民陪审员参与案件审判工作的做法规定为宪法原则。50年代末人民陪审制度曾经拥有第一个辉煌期。“文革”期间,我国的司法制度遭到严重的破坏,人民陪审员制度也未能免遭其难。1979年颁布的《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》再次明确规定了人民法院一审合议庭应该由审判员和陪审员共同组成。但是1983年通过的关于修改《中华人民共和国人民法院组织法》的决定将上述规定改为人民法院一审合议庭可以由审判员和陪审员共同组成,也可以完全由审判员组成。2004年我国颁布了《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)。我国的人民陪审制度,实际上引进了前苏联的参审制经验,更接近于“参审”。当然从根源上讲,它受大陆法系国家陪审制度的影响也较深。

二、我国人民陪审制度存在的问题

1.人民陪审制度立法上存在的缺陷

(1)缺乏明确的宪法依据。我国现行宪法没有确立人民陪审制度,现行陪审制度是以《人民法院组织法》为根据而存在的。1954年宪法曾规定了陪审制度,陪审制度作为公民的基本权利、司法民主化的重要标志和国家司法制度的一个基本原则,应当在现行宪法中予以规定。

(2)相关法律规定不完善。首先,关于《决定》、《人民法院组织法》和三大诉讼法对陪审制度的表述不一。《人民法院组织法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》都没有把陪审制度作为一项基本原则,只有《刑事诉讼法》将陪审制度作为一项基本原则予以规定。同时,《人民法院组织法》和《刑事诉讼法》中规定人民陪审员与审判员有同等权利,《民事诉讼法》规定陪审员与审判员有同等的权利和义务,而行政诉讼法未作规定。在名称的表述上,《刑事诉讼法》和《人民法院组织法》中称“人民陪审员”,《民事诉讼法》和《行政诉讼法》则称“陪审员”。其次,立法没有赋予陪审员独立的法律地位,权利、义务不明确。《决定》中虽有一些规定,但人民陪审员的具体权利、义务仍很模糊。

(3)缺少配套的法律规定。《决定》对人民陪审员的任职条件、产生和随机抽取的方式等作了原则性的规定,但却没有配套的法律规定,客观上导致了实践部门对陪审制度的适用仍难以操作。

2.人民法院对人民陪审员的监督管理不到位

由于法院对陪审员的管理缺乏依据,造成只用不管的现象非常普遍。虽然人民陪审员的任务是审判,但它不属于人民法院的有机组成部分,法院只能用不便管;因为他们不属于司法行政人员,司法行政部门也不管;原单位不管兼职的情况,也无法管;权力机关对选举产生后的使用情况也不好管。人民陪审员往往随着人民法院的需要而出现,导致这支队伍多是放任自流。这种做法显然有悖于陪审制度的初衷。《决定》虽然规定了人民陪审员的日常管理和培训由法院会同司法行政机关进行,但由于缺乏操作性,难以得到真正的落实。

3.人民陪审员发挥陪审作用不够明显

首先,有的陪审员缺乏相关法律专业知识。现实中大多数人民陪审员缺乏职业法官的业务技能,制度设计也主要是让其提供一名普通人对案件事实的认定视角以及对是非的基本判断。实践中,有的人民陪审员在案件审理中极少发表独立的见解。特别是对于有些疑难案件,有些陪审员只能凭感情去衡量心中的天平,这就与法官注重“以事实为依据,以法律为准绳”判案相背离。

其次,有的法官对人民陪审员不够重视。有的法官在案件审理前,不安排陪审员庭前阅卷,陪审员仅靠庭审了解案件的有关情况,严重影响了陪审案件的参与度。有的庭在合议庭评议时不通知陪审员参加,有的庭只是通知陪审员在合议庭笔录中签字,有的庭甚至连签字的程序都没有,使人民陪审员的制度越来越流于形式。

最后,人民陪审员的选任不规范。按照我国法律的规定,人民陪审员应该由基层人民代表大会在广泛征求群众意见的基础上选举产生。但是目前在基层人民代表大会的选举活动中人民陪审员的选举根本“排不上队”,因此造成了各地人民陪审员选任现状的混乱 。实践中,当某个案件的审判需要陪审员的时候,负责该案审判的法官在本院陪审员“候选名单”中挑选。法官就挑选那些与自己关系比较好或比较熟悉的陪审员。这样无形地造成了陪审员之间工作任务不平衡,也削弱了人民陪审员对法官的制约作用。

4.人民陪审员的激励和奖罚机制不完善

当前被选任的人民陪审员大多都是单位业务骨干,有的还担任一定领导职务,他们都有繁忙的本职工作,容易导致人民陪审员职业工作与审判工作发生时间上的冲突。当二者发生冲突时,自然要放弃审判工作。此外,在大多数人民陪审员的潜意识里,陪审工作仅仅是业余活动,这样就导致人民陪审员有时不能或不愿到庭陪审,在一定程度上影响了审判效率。同时,《决定》没有规定相关的惩罚规定。对于人民陪审员由于缺乏相应的法律知识,仅凭感情判案,从而出现错案,《决定》也缺乏相应的负责机制。由于缺乏奖励与惩罚机制,影响了人民陪审员陪审案件的质量。

三、完善我国人民陪审制度的对策

1.建立健全人民陪审制度的相关立法

(1)确立人民陪审制度的宪法地位。我国宪法应当恢复确立人民陪审员制度。只有在《宪法》这一根本法的高度上规定该制度,才能在社会中形成尊重审判、尊重人民陪审员、尊重人民陪审制度的法治理念,实现人民当家做主,确保“人民主权”在司法审判中的真正确立。

(2)制定并修改完善有关法律。由于适用陪审制度的法律依据较少,法与法之间规定又不统一,笔者认为,在《决定》的基础上,通过修改完善制定《人民陪审员法》,明确人民陪审员的具体权利和义务,在制定《人民陪审员法》的基础上,可以对人民法院组织法、三大诉讼法进行修订,统一规范人民陪审员制度,从立法上形成一整套完整的规定,使法院适用人民陪审员制度有法可依。

2.完善人民陪审员的选任机制

一是人民陪审员应由法院挑选,同级人大常委会任命。陪审员应由法院进行挑选,并向同级人大常委会报送候选人名单,最后获得人大常委会批准方能成为正式的人民陪审员。二是选择人民陪审员进行陪审,应把随机抽取与个人意愿结合起来。选择人民陪审员陪审应根据人民陪审员的职业情况,合理安排陪审的时间,不能完全按照《决定》来随机抽取。笔者认为,选择谁来陪审,应当依据随机抽取与人民陪审员个人意愿相结合来进行。在对人民陪审员进行培训时,应当进行调查,让人民陪审员根据自己的爱好、职业特点选择案件类型,根据自己的工作情况确定时间段来参与陪审工作。三是扩大当事人选择人民陪审员的权利。为了增加当事人对司法的信赖和信心,树立公正裁判的权威性,应当尽可能地扩大当事人针对陪审员名单而选择陪审员的权利。

3.完善人民陪审员的培训和管理机制

(1)完善人民陪审员的专业培训制度。笔者认为,应当由司法行政机关规定培训时间,由基层人民法院协助对人民陪审员进行培训。根据人民陪审员的知识现状,应将任前培训、日常培训和个案培训相结合。陪审员所在的基层法院可通过陪审员自学与集训相结合、理论与实践相结合等多种形式,组织学习新颁布的法律法规及重要的司法解释,在培训中注重技能化、实用性内容的传播,以培养人民陪审员的基本法律意识为目标。培训方式应以观摩、点评为主要模式,增强培训的针对性与实用性。建议由国家法官学院统一编写陪审员专用培训教材,由陪审员所在地中级法院政治部负责对新任陪审员进行系统培训。

(2)建立健全对陪审员的管理机制。首先,应设立人民陪审员的管理机构。改变以往陪审员“有人选,无人管”的局面,建议在政府法制部门或人大法工委设立陪审员管理委员会,负责对陪审员任免、审批、考评、管理等事宜,并根据人民陪审员的综合素质和表现评定不同等级,即高级、中级和初级,以此给予不同的报酬,对不称职的人民陪审员要予以惩戒或者免职,从而提高他们工作的积极性和责任感。人民陪审员也应像法官年度考核那样就履行职责情况定期向管理委员会述职,并就陪审中发现法院在审判活动和廉政建设方面的问题及时向管理委员会汇报。其次,完善人民陪审员的激励机制。一要实行较优厚的福利待遇。二要提高陪审员的社会地位。三要完善人民陪审员的监督制约与奖罚机制。在监督制约的基础上,完善对人民陪审员的奖罚机制。一是将人民陪审员纳入法院奖励体系。二是建立健全违法违纪的惩处机制。

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(责任编辑 宋 悦)

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1008-469X(2010)02-0048-03

2010-01-10

张吉刚(1964-),男,河北藁城人,教授,主要从事民商法、诉讼法学研究。