协商民主对预算审议的贡献：理论及实践

戴激涛

(广东商学院 法学院，广东 广州 510320)

一、协商民主的崛起及其基本精神

从人类文明发展的历程来看，政治文明的演进主要以立宪运动的形式表现出来；人类文明的变迁同样表明，现代国家的建构与发展必须采取立宪主义的途径来实现。“近代国家所以须实行宪政，并不是少数人骛新好奇的主张，而是从各国人民长期经验得来的结论。经验告诉我们，非民主无以立国，非法治无以立政，非民主与法治无以措国家于治平，致人民的福利。……宪政不是什么稀奇古怪，玄妙高深的乌托邦、华胥国，而是20世纪立国的康庄坦途”，[1]但作为宪政主义基本要素的民主，却并没有因此而画上圆满的句号。特别是自上世纪末世界发生政治、经济、文化的“大地震”以来，以工具理性为价值主导的市场经济模式优势明显，日渐成为通行的国际规则；冷战时期的军备竞赛，转变为经济渗透和综合国力的竞争；在文化层面上则表现为多元文化的冲突融合与自由选择。世纪末的这种转变震撼着全球的各个角落和每个人，这种震撼同样波及到对于宪政民主理论的研究，“民主的一切，从定义到原理，从实践到制度，从手段到信仰都在经历烈火浴生的洗礼，或者涅磐再生，或者灰飞烟灭”。[2]有学者发出“在过去几十年里我们已经逐渐失去了民主的主流理论”[3]的感慨。在西方各国的政治实践中，社会问题此起彼伏：社会文化的后现代性日益凸显；生活方式、宗教信仰和民族认同逐渐多元化；潜藏的深刻而持久的道德伦理冲突引发了各种矛盾；国家、市场和市民社会的结构性裂变；全球化力量削弱了国家作为民主集体行动主体的重要性；种族文化团体之间认知资源不平等阻碍了多数人难以有效参与公共决策。西方理论界提出，如果忽视公共协商，那么我们只能在两种可能中进行抉择：坚持政治平等，将决策权交给相对而言能力较差的民众；或者体认政治不平等的必要性，将决策权交给相对而言能力较强的政治精英。然而，是否只能二者择其一？晚近的民主理论研究表明，健康理性的公共协商能够解决这一难题，兼顾民众意愿与个人权利，在宪法框架下共享以宪法为中心的和谐生活。[4]

1980年，美国克莱蒙特大学的约瑟夫·毕塞特教授首先阐述了协商民主。在他看来，民主政治最核心的内容是协商，通过协商过程来论证公共政策和立法的某些价值十分必要；客观正义和公共利益是协商民主的应有之义。[5]哥伦比亚大学教授乔·埃尔斯特认为，协商民主的概念包括“民主”和“协商”两个层面：一是所有受到决策所影响的公民或其代表，都应该能够参与集体决定，这是协商民主的“民主”含义；二是该集体决定是秉持理性与公正态度的参与者，经由论辩方式形成，这是协商民主的“协商”含义。[6]在罗尔斯看来，协商民主包括三个基本要素：“一是公共理性观念，尽管并不是所有这些观念都相同。二是宪政民主制度架构，这种架构对协商性立法实体设置进行了具体规定。三是公民们自身一直具有的知识和愿望，即普遍能够使自己在政治行为中遵循公共理性，并以此实现他们的政治抱负。这些要素直接涉及选举中的公共财政、关涉到为根本公共政策问题的有序而严肃讨论提供公共机会。将公共协商视为一种基本的民主架构，并使之摆脱金钱的影响，它就一定能够实现。……秩序良好的宪政民主应该理解为协商民主。”[7]

协商民主研究的思想流派包括微观协商民主理论和宏观协商民主理论。微观协商理论家重点诠释有组织的协商程序的理想条件，认为公民社会各部门在原意且有能力参加一些有组织的协商论坛情况下，应该参与协商政治；宏观协商理论家则关注非正式的发生在公民社会中的谈话式协商形式，强调非组织的、开放式交流在协商政治中的作用。哈贝马斯则用双轨模式将微观与宏观协商民主联系起来。协商民主理论有两个假定前提：一个所有人民都可以参与决策、存在政治辩论的开放的信息社会和一群具备良好公民道德、受过教育、有理性判断的公众。协商民主以恢复公民文化为旨归，力图提高公共领域的舆论话语在制定法律和政治决策中的作用，从而产生公共压力以推动社会问题的解决，促使国家权力运作的规范化、合理化。审慎讨论、偏好转变、判断推理是协商过程的基本特征，其目标可以用“整合偏好、达致共识、增进公益、赋予立法决策以合法性”来概括：通过责任性和参与性增加立法和决策的合法性，通过合作在政策评论上鼓励富于公共精神的观点，通过包容和文明的行为提高多元社会主体间的共同观察，通过内容丰富的辩论提高立法决策的质量。虽然协商民主追求讨论结果的一致性，但在追求对共同问题与冲突的持续对话过程中，争议各方都充分信服并愿意保持继续合作的可能性，才是衡量协商民主成功的基本标准。

“20世纪90年代以来，民主理论明显走向了协商。我们看到，在人们对与集体决策相关的内容进行有效协商的能力或机会上，民主都逐渐赢得了合法性。……现在，人们更多地认为，民主的本质是协商，而不是投票、利益聚合与宪法权利，甚或自治。”[8]在批判没有实践规范标准的民主制度基础上，协商民主坚持公民权利主张，强调民众真实意愿的表达，为当代民主政治运作提供了实现民主理想的新策略和新路径，被誉为“活力民主的权利友好理论”。[9]

二、协商民主对预算审议的理论价值：以宪法为中心的程序主义

从国家权力行使的性质而言，国家全部行为的作用体现在立法、行政与司法三个方面；但依据财政学的原理，一切国家行为都可归类为财政的收入作用与支出作用。财政制度不仅维系着现代国家运作的经济基础与市场秩序，而且体现了经济资源在国家和公民之间的分配情况，是考察国家与公民关系和谐与否的晴雨表。国家财政的规范运作必须有其法律基础，而这个法律基础，就是预算。“预算系一种以货币价值来表达周密之施政计划与财务计划，在一定期间内，将政府所需之施政措施，作周详而慎密之规划，从而配合合理适度之成本费用，透过立法程序，使具法律效力，以提供人民最佳服务，谋取国家社会最高福祉”。[10]从规范层面来理解预算，可以将之视为一整套有关民众认同和监督国家财政活动的法律制度，其实质是维持国家施政行为和对政府活动进行有效控制的规则体系的总称。立宪国家内在要求预算制度遵循民主原则，政府所有收支行为都应置于人民及其代议机构的监督之下；也只有让社会公众约束政府的支出行为，才能真正有效制约和监督政府权力，使预算符合国民经济发展的需要以及真正反映未来年度财政收支情况，预算由此成为国家民主政治过程的中心。

对于预算制度的研究，长期以来的一个流行观点是，预算过程决定预算结果。预算改革者都坚持认为，只要有一个设计良好的预算过程，就可以得到预期的预算结果。如何改善预算程序使预算结果更为合理，协商民主理论家建议，由于政治过程的复杂性，间接代议制度与简单多数原则不能充分体现全体民众的真实意愿，而要求通过自由平等的理性对话、辩论、协商、审议等方式来参与公共生活，从而赋予立法和决策以合法性。协商民主的基本观点是，民主的政府建立在说理和论辩的基础上，而不仅仅是投票和权力；政府若要制定出明智而良善的决策，就应当广泛听取民众的意见和建议；政府如果允许不同的声音存在，那么为公共利益服务的可能性也就越大。因此，国家的宪法应当对政治生活作出民主的理解，将内部的政治分歧和争议，转变为促进国家民主政治建设的积极力量。“宪法的核心目标是为一个运转良好的民主秩序创造前提，在这个民主秩序中，公民能够真正实现自我管理……一部宪法应当能够促进协商民主，意思是说，将政治的可信度跟高度的反思以及说理的一般承诺结合起来”。[11]为此，协商民主理论的集大成者哈贝马斯提出以宪法为中心的程序主义范式，认为任何法律都应该是生活世界中人们自由讨论协商的结果，法律的正当性需要通过自由平等的公民之间的商谈来确定。这种建立在主体间性基础上的商谈范式有如下特点：民主的形成过程是协商与交往，民主的核心是交往的法治化或建制化，协商民主范式一方面表现为宪法框架中建制化的议会协商形式另一方面则表现为公共领域交往系统中的多样化协商机制。具体说来，其对预算审议的理论贡献可以归结为以宪法为中心的程序主义要求将公众参与预算理性化、规范化、建制化，以促进预算决议的民主性和科学性。

从追求公开、平等、互惠的程序理念来说，协商民主能够促进预算决议的正当合法性，协商民主这种合法性奠基于公民对重大问题决策前充分讨论的程序之上。理想的程序主义是协商民主的规范标准，因为它给予每个人在理性对话和意见交换中平等运用其实践理性的机会。“协商的民主概念基于政治正当性理想得以形成。依据这种理想，证明行使集体政治权力的正当性是为了平等公民之间自由、公开、理性地行使权力。协商民主使这种理想制度化”。[12]而且，协商民主能更好的促进公民与政府之间的理解，帮助因误解而产生的错误的矫正，“公民和政府在做出集体决策时，不可避免地会犯错，一个结构良好的协商论坛可以提供机会，增进公民和政府之间的了解。此外，通过论辩理由的相互妥协，参与者可以彼此学习，认识到彼此的不足、消融误解，从而形成更经得起批判检验的新观点和政策。”[13]协商民主通过公民参与公开、平等、互惠的程序赋予预算决议以正当合法性，获得了参与者认同和支持的预算决议，因其更民主而更能够有效实施。

从有效整合公民意见实现公共利益的程序目标来看，协商民主能够促进公民参与绩效预算。绩效预算基于信息基础的资源分配管理过程而形成，借助于责任归属而保证政府绩效，并通过灵活的权限下放及其它激励机制来奖励良好的绩效，帮助决策者和公众了解对政府投入所带来的利益分配，并由此做出明智的抉择。绩效预算不仅将改变预算编制的形式和内容，而且还将变革政府预算观念，从强调注重投入到注重成效。但这是一个渐进的过程，有待于参与预算制定的各方就绩效预算的诸多问题提出看法、讨论协商，并最终达成共识一致。由于绩效预算明确规定了绩效目标，帮助了政府管理者们更有效地就自己的活动与高级行政官员、立法机构成员以及公众进行沟通。有学者研究表明，如果政府在绩效测量中尽可能吸纳公民参与，那么，政府官员越有可能运用绩效测量的信息来进行管理变革。如果绩效预算的目标是资金的使用最后要实现社会希望达到的目标，那么，就应该让公民参与确定政府预算目标，并让公民来评价政府在使用预算中安排的资源后是否实现了承诺的目标。因为，政府是否实现了承诺的结果，只有公民才最有发言权。[14]协商民主要求参与者通过公共协商，形成公共理性来做出具有集体约束力的决策。因此，政治共同体成员必须共同寻找各种路径，参与有关公共事务的讨论、批判性审视具有集体约束力的决策；使不同的、甚至是相互冲突的利益和欲望实现融合，从而最大限度地整合公民观点，实现公共福祉。

从强调参与、论辩、合作的程序机制来说，协商民主能够有效约束政府行为，促进政府与公民间的良好互动。平衡国家权力与公民权利，有效控制国家权力的非民主取向，切实保障公民权利，是各国学者关心的重要问题。“在最低程度上，民主应该是公民对领袖和政策的一种有效的、正式的控制。‘有效的’意味着拒绝有名无实的参与；‘正式的’意味着叛乱等行为不是控制手段”。[15]真实民主要求所有公民积极参与公共论坛或其它开放式交流和探讨，毫无保留的展示个人观点，力图通过参与者自由、公开地表达和倾听各种不同的观点和理由，理性改变自身偏好，做出合理选择，从而实现权力运作的规范化合理化。预算结果的通过实际上就是公共决策的制定过程，它关乎国家权力和公共资源的合理、有效、公正配置，“预算问题决不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。没有预算的政府是‘看不见的政府’，而‘看不见的政府’必然是‘不负责任的政府’。在一定意义上，预算制度是对政府和政府官员的‘非暴力的制度控制方法’”。[16]通过协商论辩，使得预算不仅仅是政府资源配置的技术工具，更凸显出其作为现代宪政国家维系民主责任政府之关键而存在。

三、协商民主在预算审议中的应用：以巴西参与式预算为范例

作为一项庞大而复杂的社会选择过程，预算不仅具有经济性的特点，更是民主政治的基本坐标。但预算案本身并不能显示社会选择过程中利益集团的冲突与妥协，因此，要了解整个国家预算资源分配所牵涉的多元主体互动情况，必须对预算过程有所认知。其中，代议机构对政府预算审议是民主国家实现权力制约宪法原则的重要运作机制，通过民众及其代表定期审查年度预算，可以控制财政收支，监督政府行为。“宪法的主要目的在于建立一个以公共利益为中心运转的政府，满足公众需要是国家财政最根本的目的，这需要建立一个能够保证达到上述目的和要求的公共运作机制”。[17]这种公共运作机制在立宪国家的预算领域主要表现为参与式预算，公民参与预算的主要途径包括公众听证、公民或消费者问卷、公民领袖和公民利益团体会议、公民咨询委员会、公民陪审团等等。鉴于巴西是世界上最早实施参与式预算的国家，因此，这里主要以巴西阿雷格里港市的公民参与预算的运作为研究范本，探讨协商民主对于完善预算审议制度的意义。

参与式预算最早于1989年在巴西的几个城市中开始出现的，最为典型是在工党执政的阿里格雷港市(Porto Alegre)。阿雷格里港市的财政投资预算从1989年起就通过参与式预算方式由公民决定。阿市共有16个区，市政府的政策议题划分为六大领域：运输和交通、教育、休闲及文化、健康和社会福利、经济发展和税收、城市组织与都市发展。每个区每年就每项议题分别召开两轮讨论会，由所在区的民众讨论确定预算投资的方向及其优先顺序。大致说来，公民参与预算的具体运作可分为三个阶段：第一阶段是普遍的、广泛的公民参与阶段，包括公众对政府上年度财政实施情况的评估，并提出下年度预算计划和投资动议；第二阶段是社区不同群体和利益的代表及政府相关部门对公民提出的预算投资的优先顺序，进行法律和技术论证以确定预算草案；第三阶段是是预算案的多方协商并依法投票通过。

每年三月份，阿里格雷港市在第一轮全市大会之前，各社区都有居民集会，收集居民的意见并动员居民参与代表选举。第一轮全市大会一般在三月到六月进行，内容涉及信息的发布、政策的初步讨论及代表的名额。其中，政府的职责是划定分区、编制生活质量指数、发布财政信息、向各区委派指导官员、提交希望参与者批准实施的政府工程；参与者的职责是动员公民、能力建设学习、分析财政信息、就可靠的资源预先讨论。市民与市长第一次正式讨论是在4月份的全市大会上，主要是审查上年度的财政执行情况，讨论新的投资建议，选举参与即将召开的预算讨论会的代表。第一轮地方会议中，政府的职责是提供详细的技术信息、官员向参与者提供支持、确定会议时间和地点；参与者的职责是讨论市政当局各类事务的优先权、讨论特定的公共建设工程、公共建设工程的预选。会议的第一部分是参与者之间互相沟通信息，第二部分是代表们正式陈述报告，最后部分是问答时间。当参与者分析分配给他所在地区的资源水平时，他们之间会就被提议的工程项目及其优先权进行非正式的协商和谈判。每年的六月份召开第二次全市大会，其成员包括16个区中每个区选举的两名议员、五个政策议题各推举的两名代表以及工会组织和各基层邻里社区组织分别选举的一位代表组成，大约有44位代表。他们共同组成“参与预算委员会”作为常设性参与机构。随后，委员们进一步了解该市的财政状况及相关事务，辩论资源分配的标准、讨论各选区的需求、在市政府计划办公室和社区关系协调办公室的帮助下制订预算和投资草案；并对市政府计划办公室提交的预算方案进行修改。参与财政委员会从组成直到九月份形成最后的财政预算案为止，每周均将召开会议。财政预算草案确定后还需返回各区由居民讨论并投票通过，最后提交到市议会讨论。在整个过程中，市长将通过协调各种会议、确定会议议程、提供相关信息以推动公民参与和协商工作。最后，经过多方长期的讨论和协商机制，根据公众的优先偏好，确定市政府的年度财政预算。[18]

从巴西阿里格雷港市的参与式预算运作过程可以看出，协商民主对预算审议至少有如下贡献：首先，多元协商主体直接参与预算讨论，充分体现了预算民主。当代民主制度的重点，已经从强调投票转移到投票之前的民众辩论与协商过程，此过程不仅应当符合公平正义，而且全面周延地反映了公共理性。其次，预算过程中协商主体之间的平等对话，促进了新型公民与国家关系模式的构建。作为一种治理形式，民主不仅仅是政治体制问题，也是国家和公民、公民与公民之间的关系模式问题。公民参与预算，以共同体成员身份与政府成为协作者，这种横向交流而非垂直对话建构了一种新的公民与国家关系模式，以温和理性的方式督促政府重新评价自身行为，增进相互理解。再次，民主理念和民主精神在公民参与预算过程中，作为社会学习机制得以广泛普及。公民通过参与预算，不仅可以更多知晓和关注自身的权利，致力于探讨政府权力和公民义务相关的议题；而且能够促使政治共同体的公民更积极、更宽容、更具责任心。如巴西公民在参与预算的谈判中，会引用1988年巴西宪法中规定的公民权利来支持他们的论点。在最初的“授权会议”上，参与者们都要受到有关他们作为公民的权利和义务，以及政府责任的教育。[19]最后，协商民主要求预算信息公开，保障了公民参与权和社会正义的实现。参与式预算过程所需要的各种信息，应当通过各种可能的途径广为传播为公民知晓，唯有如此，国家权力在行使过程中才能始终处于透明状态，才能受到民众的制约与监督。如阿雷格里港市在预算讨论前，以信息会议的形式给政府、非政府组织和社会公众提供了一起讨论关于预算、政府权力和责任、税收等问题的机会，既保障了公民的参与权，又促进了社会正义的实现。

四、协商式预算的中国图景：“新河实验”及其未来展望

在当今世界各国，参与式预算模式已被广泛实践，我国的温岭、无锡、焦作、上海等市也实施了参与式预算。这里以浙江温岭的“新河实验”为例，探讨新河如何将协商民主与预算审查结合，创设了具有中国本土特色的预算“民主恳谈会”模式。

从2005年开始，温岭新河镇人代会之前初审预算；在人代会期间，让人大代表与政府官员进行辩论，随后人大代表之间也可以辩论，对预算草案的不同看法和修改意见进行投票，而预算草案的最后内容也将由投票结果决定。在预算审议中，公众参与的方式是，在人大组织预算初审的五天前，在各村、居张贴通告，社会公众可自愿参与。为了保证效果，在恳谈会召开以前，首先由来自北京、上海、广州的政治学、财政学、法学学者和人大专家们对与会人员进行一个上午的培训，培训内容是“如何审查财政预算”，“谁在用钱？用钱干什么？这钱该不该用？用了以后效果如何？”等等。预算初审阶段，参与者可就预算草案向政府询问，或者提出建议、意见和要求，与人大代表有同等的发言权；在人大代表讨论、审查阶段，公众参与者可以旁听，可以向人大代表书面或口头陈述自己的建议、意见和要求。在会议期间，增加议案辩论环节，让代表权衡哪些事情更重要，哪些议案更急需办理，并采取无记名票决。实施参与式预算的三年间，新河镇共计有872名公众参加了预算的审查和讨论，提出的建议、意见和要求共计350件，显示了公众参与的广泛性和有效性。[20]2007年，新河镇出台《新河镇预算民主恳谈实施办法(试行)》，“新河试验是具有中国乡土特色的社会主义民主创新，……是中国式的公共预算，代表了我国建立公共财政的方向”。[21]但是，同时也存在协商成本过高、参与协商的公民是否具有广泛的代表性与正当性、协商过程中的精英操纵、协商程序尚未规范化、制度化等问题。[22]各国实践参与式预算的经验也表明，有效协商需要具备相应的经济、文化和政治条件，创设理想的公民参与情境是多方面多层次的系统工程。结合现有国情，从法学的角度而言，至少可以从如下方面进行努力：

首先，完善以宪法为中心的法律体系，为公民有效参与预算提供规范依据。健全的法律制度对公民监督预算活动起着根本性的指引、规范和保障作用。根据我国现行宪法的规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，这些均是公民参与预算的宪法依据。但这些原则性规定可以更具体、详尽，如可以考虑在总纲部分确立政府信息公开原则和正当法律程序原则，增加“中华人民共和国实行信息公开原则，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息外，一切国家机关的所有政务信息都应依法公开”，“一切国家机关未经正当法律程序，不得作出影响公民、法人和其他组织权益的决定或行为”等条款；在“公民的基本权利和义务”部分可以增加“中华人民共和国公民有对国家政务活动的知情权”条款等，从宪法的高度保障公民有序参与预算。在部门法层面，首先应修改预算法的相关条文，改变乡镇一级没有预算可言的现状。在预算法的总则中，应当确立公共预算、民主预算以及公众参与预算的理念与内容，将公民参与制度以规范的形式在预算审议、执行与绩效评估过程等环节中确定下来，这不仅有助于提高传统预算体制的运行效率，也有助于在预算审议中普及社会主义民主法治理念。

其次，构建以宪法为中心的程序机制，为公民有效参与预算提供制度平台。民主制度的本质就是一种以公民参与为核心的程序制度，“遵守程序能够遏制专横权力。程序是社会的保护神。只有程序才能保护无辜，它们是使人们融洽相处的唯一手段。其他的一切都是含糊不清的：如果把一切都交给独来独往的良心和摇摆不定的舆论的话，只有程序是完全显而易见的；被压迫者所能求助的也只有程序”。[23]关注以宪法为中心的程序机制的构建，采用多种渠道和方式扩大民众的参与广度和深度，让各社会阶层和利益群体在财政预算程序中学会竞争和妥协的技巧，有助于决策结果的理性化、科学化。“预算依赖于一些决策过程，过程决定谁将有发言权和在决策的什么时候有发言权，并为必须做出的决策提供一个框架”。[24]各国公民参与预算的实践表明，以宪法为中心的参与程序对预算决策将产生实质性影响，特别是“转型国家的宪法并非扮演规范性或原则性的角色，而是一个汇纳不同意见以形成政治共识的程序”。[25]根据我国现行宪法规定，人大是法定的预算监督机关；预算监督是人大对政府的最基本同时也是最重要的监督。要使预算的编制、审批和监督成为一个民主的、公众参与的过程，首当其冲的就是加强人大制度建设。

最后，落实预算公开，保障公民的各项宪法权利。政府预算公开是财政预算法治化的主要环节，是公民对政府预算行使知情权、参与权、监督权的必由之路，也是一个国家民主政治成熟的基本标志和公共财政的本质要求。因此，政府每年的预算编制和使用情况不但应该向两会的代表和委员公开，还应该向社会公众公开。只有将政府财政纳入法治轨道，才能确保政府行为的法治化。为保证公民有效参与预算，一切有关预算的全部详细内容，除少数关系国家安全、国防、外交等公益以及个人隐私、商业秘密等私益项目外，必须通过出版物、政府公告、政府网站等方式和途径向公众公开，“预算案、法定预算及预算执行之结果应该有规律的、以易解的方式对外公开，使国民易于了解此种资讯；预算审议除国家安全上之理由，而应守秘密之部分外，应该完全公开，使编制机关与审议机关同受国民之监督；对于预算之批评应该完全自由，并且不得因此蒙受任何不利益”。[25]可喜的是，目前有些省市已经开始将预算案逐步做细、公开，以便更好地接受代表的审议和民众的监督；中央政府也承诺争取3年内实现向社会公开全部部门预算，使预算公开真正能够发挥人民代表和人民监督预算的作用，这些都为我国公共预算事业的发展带来了新景象。

[注释]

①《中华人民共和国预算法》第二条规定：“不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。”但该法没有明确“暂”的具体内涵。

②2004年，广东省十届人大二次会议的预算案列出115个省级部门预算，审查金额突破225亿元；使得几页纸的预算草案成了一本厚3厘米、重1.5公斤的“预算草案册”，涉及部门、项目、支出等详细内容。2006年，预算草案比以往更为具体、详尽，并首次给每笔开销具体立项，说明“做什么”、“达到什么效果”。2007年，预算草案封面上首次去掉“秘密”二字，意味着代表可把草案带回家仔细研究，不必“阅后缴还”。2008年，预算草案变成了“电子书”，全部上网供代表查询审议。2009年，预算案编制实现了由“类”到“款”的突破，更为具体细致。参见邓圩：《广东完善预算审查监督：把预算做细 让代表看懂》，载《人民日报》2009年2月26日；参见杨华云：《中央部门预算拟3年内全公开》，载《新京报》2009年12月26日。

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