构建公共行政学研究新范式的中国化努力——评张康之教授《行政伦理的观念与视野》

付景涛

(长沙理工大学 经管学院，湖南 长沙 410114)

中国虽然在漫长的历史中积累了不少统治经验并形成了文本，但是由于缺乏宪政制度安排和科学的研究范式，终于没有能够形成一门独立的行政科学和知识体系，尤其是没有能够在学科层面就行政伦理的内涵和体系达成共识。因此，在引进和学习“西学”的同时如何通过本体化努力构建立足中国、面向世界的公共行政学知识体系就成为学者们的进取方向。以张康之教授为代表的中国公共行政学人并没有落入凭借“西学”指点本土的窠臼，而是选择了赋予公共行政学研究以伦理关怀，以中国化的努力直面公共行政的本土问题，以期避免中国的公共行学政研究被“边缘化”。

一、打破公共行政学研究集体失语的局面

(一)传统研究范式下的两条线索

1.技术理性的研究途径。在19世纪后期的思想家看来，任何一个学科都必须在科学范式面前证明自己存在的必要性和可能性，向科学范式靠拢已经成为各个学科最大的“政治”。泰勒在经过长期观察后总结出的科学管理原理对公共行政学产生了巨大的诱惑：动作程序化、标准化，行为可观察、业绩可测量，通过激励相容整合劳资双方的利益。[1]但是，公共行政学毕竟无法照搬泰勒的科学管理原理，因为科学管理原理的前提是公私分明、组织目标单一，但是政府需要面对多种相互冲突的组织目标。

经过观察和比较，威尔逊欣然发现源自德国的官僚制是最能满足科学范式对公共行政学的要求的组织理论，因为官僚制建立的前提就是公私分明、决策与执行相分离、官僚机构内部按照既定的法规和程序运行、根据业绩予以奖惩、以非人格化的方式运行。或许是受到了威尔逊对英国的责任内阁制的赞赏的启发，古德诺构建性地结合美国的政党政治扫清了应用官僚制组织理论的障碍，即通过政治与行政(党政分离)的分离为官僚制的运行创作了适宜的环境。值得指出的是，张康之教授早在2002年就立足于中国化的思考，敏锐地指出了在中国的现行政治体制下并不存在“党政分离”和与之相配套的公务员制度的命题。[2]

2.宪政民主的研究途径。在公共行政学沿着技术理性的途径行走了几十年之后，学者和公众愕然发现公共行政的运行后果不尽如人意，政府按照形式理性运行并不能解决预定的问题。但是当时的学者并没有发现以官僚制为组织形式的政府之所以无法促进社会公正、甚至加剧了社会不公正的根源，而是从改善政治与行政之间的关系入手施救。新公共服务理论主张公共行政应走出科层制的“樊篱”走向开放，向公民开放参与空间，为公民提供政务信息，提高决策的透明度，等等。这是公共行政的第二个途径，基于公民的政治权利改造公共行政，这个途径也可以被称为宪政主义，它与追求技术理性的管理主义是对立统一的。

(二)公共行政研究的伦理途径的缺失

韦伯清醒地认识到了官僚制对于资本主义制度的重要性。私人占有的财产、自由的市场、可预测的生产技术、自由流动的劳动力、组织的理性化、经济生活的商业化，……，这些是资本主义存在和发展的必要条件。但在所有条件中，官僚制的意义是最为关键的，官僚制才是使得自发的经济行动得以收到预期后果的基本前提。[3]

如果我们不能充分认识官僚制所左右的官僚机构的历史的和现实的伦理追求和立场，就无法从根本上救治百病缠身的公共行政。官僚制天然地有利于统治阶级，官僚机构及其内部成员倾向于将特殊利益社会化。在黑格尔看来，国家与社会之间是分裂的，国家所代表的是人类活动的理性与普遍原则。至于官僚体系以及构成官僚体系的官僚，则是国家与社会的中介物。[1]卡尔·马克思明确将官僚制作为一种由于具有技术理性而获得了合法性的统治工具进行了更为具体的批判，他认为官僚阶层自身是属于特殊利益集团的，却硬把自己扮作普遍利益的化身。[2]经过上述分析我们可以发现，引致公共行政所患的各种病症的根源正是行政伦理的缺失。

二、准确把握公共行政学发展的趋向

(一)从控制导向到服务导向

封建社会的政府实施的是统治，其目的是维持统治的秩序，实践的是控制导向的统治思维。由于儒家思想的核心是从伦理上将各个社会阶层的成员的行为统一到统治者所追求的秩序上来，因此，儒家思想取得了优势地位，[1]最高统治者对官员的控制主要是通过伦理手段进行的，从某种意义上说，伦理成为一种低成本的统治工具。到了资本主义生产阶段，统治行政逐渐由管理行政所代替，管理行政较之于统治行政的最大特征在于其行为的统一性和形式理性的健全。只有当服务型政府被提上日程之后，公共行政才开始具备了伦理关怀，因为公共行政得以在实践上超越对秩序和形式理性的追求，开始追求伦理意义。在服务型政府阶段，政府追求与伙伴的合作治理，由效率导向转变为服务导向。

(二)从效率导向到公正导向

无论是统治行政还是管理行政，政府的基本追求都是坚持效率导向，它们之间的主要区别在于追求效率的范围和标准的不同。农业社会的效率追求基本上是维持型的，即要求能够维持财富的稳定和不至于缩减，囿于统治的条件所限，最高统治者难以直接监督管理基层官僚。因此，儒家的伦理就成为统治者控制官僚、官僚控制社会成员的工具。在资本主义生产阶段，由于统治者面临着使资本保值和增值的繁重任务，政府一度被认为是纯粹的消耗品，一度被奉为“守夜人”。政府收到的指令是尽量减少支出、压缩成本、节约资本。正是因为资本具有稀缺性，因而，政府占有资本的理由经常受到质疑，这就决定了政府必须提高管理效率，“用最少的钱办更多的事”。随着人们越来越关注社会公正问题，更是因为社会公正问题本身已经成为坚持效率导向的政府的软肋，政府如何担当伦理责任逐渐成为一个需要解决的现实问题。[1]因为效率问题是一个物化概念，而社会公正是一个以人的价值判断为核心的概念，因此，管理行政的效率导向正在向公共行政的服务导向转变。

(三)建立合作与信任的整合机制

无论是在官僚机构内部、官僚机构之间还是在官僚机构与外部公众之间，无论是统治行政还是管理行政都没有建立起能够整合信任与合作的机制，究其根本原因，是因为当时的经济社会发展水平还没有达到能够实践行政伦理的水平。统治行政的基本特征是通过人治维持统治秩序，由于统治条件的限制，主要是通过在统治者内部的人际关系间建立控制机制进行的，而不是依靠建章立制和主体的自觉性。管理行政的特色是通过建章立制规范官僚机构和官僚的行为，机构与机构之间、机构与官僚之间以及官僚相互间的关系是照章办事的模式，彼此没有自觉的合作与信任，而是基于各种契约和约定进行分工协作，同样没有确立合作和信任的整合机制。即使是新公共管理运动也未能“免俗”，因为新公共管理是采用外部契约来替代内部协作的。其实，公共行政是可以通过德制建设确立合作与信任关系的，通过激发和唤醒官僚的合作意识建立信任关系，使官僚摆脱规章制度的物化约束，这就是张康之教授构建的公共行政研究的新范式的核心和特色。

三、对行政伦理的科学论断与合理“想象”

(一)权力、法律和道德的不同境界

统治行政和管理行政分别对应着农业社会和工业社会两个历史阶段，目前，公共行政正在向服务行政转变，三个阶段的核心分别是权力、法律和道德。统治行政的优先追求是社会的秩序化，在统治者看来，有了秩序就有了一切，失去秩序也就失去了一切。管理行政关注的是具体目标，不计较实现目标的手段，因为统治者认为有效率地实现既定的目标就是最终的善。[1]只有个体具备了道德才能施展自由，没有道德的自由往往容易产生恶行。当每一个官僚成为一个有道德的公共管理、公共服务的职业活动者时，他就会拥有自由，反之，他就会失去自由，所以，道德使人变得自由。[1]

(二)社会公正与公平的历史局限性及其愿景

处于等级社会顶层的统治者是制度安排的事实上的垄断者，他们自然会根据自身的偏好和利益进行制度设计，只有当他们出于对社会公正与公平的关心而自觉调整自身的偏好和约束自身的利益时，用于规范利益的实现和分配的制度才会显得相对公正与公平。[2]随着市场经济的发展，近代社会逐渐废除了表面上的不平等制度，人的愿望的实现在表面上逐渐与身份失去了关联，与此同时，人的愿望的实现越来越与自身的购买力建立起了关联。当前的公共行政所追求的只是形式上的平等，加剧的是实质上的不平等。一般的学者都担心官僚机构无法兼容对社会公正与公平和效率的追求，殊不知，每一次人类解放都是对人类的自由、平等、公正与公平的追求的进一步实现和提高社会生产效率的不自觉的结合。社会形态的次第变迁表明，在对社会公正与公平的追求过程中恰恰蕴含着提高效率的空间的扩大和社会成员的活力的进一步释放，这是因为，公共行政的公正与公平导向不仅能够在官僚机构内部激活有效率的行动，而且能够激发出官僚机构的外部作用对象的推动社会发展的潜能。[1]

(三)信任的三种形态

通过考察三个社会形态中的人际关系，张康之教授对不同社会形态的信任关系的本质进行了归纳，即农业社会的习俗型信任、工业社会的契约型信任，以及即将到来的合作型信任。立足于农业社会的信任关系是一种非理性的信任，这种合作关系极可能是有利于社会秩序的，也可能是有害于社会秩序的。而契约型信任所导致的是理性的合作，但这种合作带有谋算的性质，是工具理性的，这种信任关系不会强化整个社会的秩序，反而依靠社会秩序为其提供保障。只有在信任与合作得到整合后，人们在交往过程中的信任关系才是积极的信任与合作关系，而不是工具行为。信任与合作关系反映的是一种更为和谐的社会形态，在构建这种社会形态的过程中，官僚机构和官僚是“领导者”，这就突出了官僚的道德建设的重要性。

四、走向合作治理的历史必然性

(一)官僚制的中心——边缘结构

从现实需求来看，即使没有韦伯设计出官僚制，农业社会和工业社会的社会结构依然是等级制的，只要存在等级制就会存在中心——边缘结构，但是，官僚制组织结构无法解决其成员会不可避免地被边缘化的难题。[1]在这种情况下，在官僚机构内部自然会滋生互不信任的氛围，长久持续下去就会形成一种“自保”的处世哲学、官场习俗和“潜规则”，这必然会导致组织生命的衰竭，在现实中，人们往往选择从技术层面入手有限度地解决问题，例如重组官僚机构和更新官僚个体。

(二)以信任为基础的网络结构

与农业社会和工业社会的官僚制的中心——边缘结构所不同的是，后工业社会的结构是网络结构，网络结构将以对环境的适应程度的提高来获得整体效率的提高，其原因是，网络结构将使组织作为一个整体面对环境、适应环境和对环境做出反应。如果我们把信任和组织结构联系在一起就可以发现，网络结构的组织实际上是合作制组织的结构形态，信任能够提高组织的凝聚力，而合作制组织的合作机制又是建立在组织成员的信任关系的基础之上的，组织成员之间的相互信任能够增强组织成员的责任感，这种责任感较之于习俗型和契约型契约更能提高组织的效率。

(三)整合组织的三种因素

总体来看，不同社会形态中存在着不同的整合组织的因素，农业社会是依靠权威来整合组织，工业社会是以价格来整合组织，后工业社会则是以信任来整合组织。将权威作为为整合因素的组织实质上是以权力为中心的等级结构，组织成员之间存在着等级关系，彼此没有自由和自主性。以价格作为整合组织的因素，在形式上具备了平等性，组织成员可以围绕自身利益的最大化根据购买力和价格做出理性选择，但是这并不能给组织成员带来实质性的平等。而信任主导型组织在功能和目标指向上是服务型组织，在运行方式上是合作制组织，在结构和构成方式上是网络式组织。

(四)合作治理的本质和途径

合作治理的本质就是，多个治理中心自愿地、信任地合作治理，不存在单一权威和等级，多个治理主体出于对公共利益的责任感参与公共治理，不会因为要实现组织目标而被边缘化。任何制度变迁都无法躲避既有路径的约束，走向合作治理也面临着如何迈出第一步的难题。毫无疑问，行政伦理的实践取向决定了唤醒官僚的伦理关怀和道德自主性是实现合作治理的第一步。只有官僚具备了道德自主性才能在政府内部形成信任与合作的氛围，才可以为多元治理主体参与公共治理构建空间和条件。此外，在政府和社会之间构建合作的意识形态和确立合作关系也是重要途径，行政国家的强大决定了强化官僚的道德自主性至关重要。[1]

五、结束语

张康之教授在《行政伦理的观念与视野》的后记中提出，“我多么希望读者面对我的文字时产生了怀疑，又能对这种怀疑再怀疑一下”(张康之,2008)。新的研究范式的出现总会遇到不解，但是，我们不能因此而放弃公共行政研究的本土化努力。我们非常容易选择“抑恶而不扬善”，而对于如何让官僚发挥道德自主性，如何建立基于信任的网络结构并最终走向合作治理，我们还缺乏充分的“想象”。但是，“事因难能，所以可贵”，笔者希望张康之教授的《行政伦理的观念与视野》一书能够为改变中国公共行政研究的观念与视野提供启示。

[参考文献]

[1]张康之.行政伦理的观念与视野[M].北京:中国人民大学出版社,2008.28.37.5.5.72.145.159.173.262.

[2]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京:中国人民大学出版社,2002.28.49.

[3][德]韦伯.世界经济通史[M].上海:上海译文出版社,1981.234-235.