浅析理性官僚制度及其对我国行政体制改革的启示

李娅琳

【摘 要】马克思·韦伯的理性官僚制是现代行政官僚制的发展的初始

基本组织形态，在长期的历史进程中发挥了巨大作用。然而我们也应

认识到该理论存在着弊端，也受到了很多批判，本文通过分析该理论

的起源、内在特征及优缺点，提出我国现代化行政体制改革该如何将官僚制理论强化和改造，使之为新时代行政体制完善发展服务。

【关键词】官僚；理性；非人格化；批判

一、官僚、官僚制及理性官僚制理论

“官僚”一词，在中国古代历史里被认为是在衙门里专门从事行政工作的官吏人员，同时很让人容易联想到官僚作风、官僚主义等，颇具贬义性质，但是在英文释义里则没有这层贬义，更多的是一个中性词汇。

“官僚制”这一术语则起源于18世纪中期的法国，也被称为行政集权制，是一种以效率为中心的政府组织体系，工业革命后社会化大生产对行政管理效率提出了更高更迫切的需求，官僚制的产生则是很好地促进了政府管理由人治向法治，由经验管理向科学化管理转变，被视为行政管理领域一项重要的现代化管理体制。

“理性官僚制理论”则是由“组织理论之父”—马克思·韦伯所提出，他认为，人类社会存在着三类合法权利：一是传统权力，由传统惯例或世袭得来；二是超凡权力，来源于别人的崇拜与追随；三是法定权力，由法律规定的权力。其中法定权利正是理想行政机构的组织基础，在这个基础上，韦伯设计出了具有明确的分工、清晰的等级关系和详尽的规章制度，以精确、迅速、明确统一、严格地服从、节约时间、效率提升为目标，有训练有素的馆员组成政府管理机构的每个要素，就如同一台精致的机器一样，整个政府组织机构的运作就跟工业生产的机械化一样，以一种不掺杂个人情感，纯粹理性地追求效率提升。

二、理性官僚制的特征

（一）科层化

在官僚制结构体系中，按照职务等级或权力大小讲事务性工作结构成一个个工作单元，各层级人员或部门各司其职，专精于自身职能范围内事物，且受上级部门领导和监督，不得随意越位或未经许可而越权处理事务。

（二）规范化

官僚制组织的运行及成员工作都要依规进行， 组织机构在成立之初，就开始制定相应的一套规章流程，这些制度一旦确立，其成员就必须在其规定的范围内工作，不是带以个人情感好恶去工作，而是按规办事，责权明晰，程序法定，受规章制度限制。

（三）公私分明化

在官僚制中，主张公事公办，公与私是严格分开的，同时公务与私人生活领域没有交集，即官员与其管理的生产资料属于分离状态，不得越线占有。

（四）职业化

官僚制要求官员必须熟悉本部门业务技能，随时提高自身工作技能水平，以适应社会发展或部门发展的实际需要，同时要有忠于职守的觉悟，以自身的能力固定的取酬。

（五）理性化

官僚制要求官员工作不受个人情感影响，而是以理性的组织决策为指导，在评判事情时要以理性思维去分析和解决问题，以“理性人”的身份严格按照法规条例管理和处理工作，“看事不看人”，确保相对公平。

三、对理性官僚制度的评价

（一）积极性

官僚制在其形成和发展的过程中，追求公私分明，公事和私事之间有着明显的界限，在实际工作中，以这样的状态运行会使得公共权力在运行过程中能按照既定的规章制度去实施，而不是人为的非理性因素去引导，在很大程度上保證了政府行政行为的规范化和制度化。同时，官僚制管理的非人格化特征要求个人并非服从上级本人，而应该是服从既定的规章制度和公正无私的秩序，上级管理者拥有的权力也并非来源于个人崇拜或是他人赐予，而是由规则和秩序赋予其行使公共职权的权利。这种理性非人格化的特征使得“人人平等”，这也体现了一种否定人治的理性精神。韦伯官僚制理论的行为主体是职业官员，对这些官员有着职业化和专业化的高素质要求，这也为结构组织在全社会遴选人才担任公务人员，并将范围不断扩大至社会各阶层，以公平的手段去获得这个公务职位，这不仅有利于提高机构行政运营的效率，而且突出了平等性，对以门第、等级、血统、特权观念为特征的身份制是一种及有力的冲击，它追求的是任人唯亲、主观臆断，与现代官僚制度体现的平等性的人文关怀是切合的，因此，官僚制为现代行政制度有着丰富的借鉴意义。

（二）存在的弊端

1.组织僵化，效率降低

官僚制追求“效率至上”，组织机构大多等级分明，条款纷杂众多，很多机构现实中经常会形成制度迷宫、繁文缛节，而官僚制要求的是官员必须无条件服从特定的规章制度和工作流程，这样也就导致了官员的主动性受到限制，部分官员出现办事推诿拖拉现象，这种情况下，官僚主义开始盛行。同时也降低了组织机构运行的灵活性和创造性，久而久之必然会运营僵化、失去活力，进而导致工作效率不升反降，这也违背了官僚制的初衷。

2.缺乏民主，导致盲从

官僚制要求下级服从上级，严格的服从，精确的执行，强调层级节制体制，这样一方面忽视了下级机构工作人员的主动性和创造性，妨碍了个人的成长和个性的成熟，缺乏民主约束制度和民主精神，使得盲从和随大流现象得以盛行，另外一方面，官僚制具有的非人格化、科层化等特点，使人在组织中成为工具，压抑了自身个性发展，从而扭曲个性结构，使职工变成只会服从于固定规章制度的“组织人”。

3.信息失真，人浮于事

官僚制要求信息传输必须自上而下或者自下而上一

级一级的传输，一般情况下不能越级传输，这样就会使信息在这个传输过程中可能会出现失真情况，进而导致官僚制管理失衡。同时官僚制要求官员必须按照自身技能只处理本职权范围内事务，由于现在专业划分日益细化，专业间交叉重叠部分不断增大，如果还是一味地要求专注于自身“一亩三分地”，很容易出现官员遇事推诿，争功畏过，只扫门前雪，各部门之间权责也变得混淆，人浮于事的现象也就不足为怪了。

四、对我国行政体制改革的启示

随着我国改革开放不断推进，我国的行政体制设置和公务员制度也在不断完善，在这个改进的过程中，马克思·韦伯的理性官僚制理论扮演了一个至关重要的角色，我国的公务员制度可以看做是其理论在中国的具体实践，本质上要求的是法理型社会，避免人治，追求法治，这正是现代化社会的一个重要标志。韦伯的理性官僚制理论，无论是其积极性或是其他学派对该理论的批判修正对我国行政体制改革都具有借鉴意义。

首先，理性化的官僚体制要求公私分明，这对我国行政体制传统理念误区的冲击。由于我国长期的封建专制制度所形成的一系列官僚制度错误观念，诸如“家国不分”、“公私不分”“政企不分”等思想观念，都限制和制约了社会发展。而官僚制的职业化、公私分明化特征就是要求个人与所掌握的物资相分离，在这种前提下，公私分离也就理所应当了。这些对我国的社会实践都具有重要的指导意义。

其次，韦伯的理性官僚制构建了一种现代官僚体制。它注重培养理性精神，尊重符合理性的法律、规章、制度，树立了法律优先的观念，可以有效地克服个人以主观情感办事等人治思想，使社会治理从人治走向法治。同时，官僚制要求公务人员必须职业化、专业化，这也对现代管理人才综合素质能力的提高提出要求，为我国依法治国和人才强国战略提供理论参考。

再次，理性官僚体制更新了“为人民服务”的理念，为现代行政体制信息传递管理模式提供借鉴。随着现代网络普及化，政务公开系统进一步完善，政府上网工程全面深化，信息传递不再是扁平式，以往由于科层化导致信息传递必须由下级逐级向上级传递的模式也在逐渐改变，信息失真的风险进一步降低，行政效率也能因此提高。

最后，官僚制理论也存在着一些弊端，通过对这些弊端的反思和批判，也有利于我国行政体制改革去粗取精，吸收教训。一方面，我们要认识到政府对公共生产资料实行垄断是为了避免浪费性的生产，但是容易导致生产的不计成本和资源的浪费，再加上垄断性质就失去了公平的市场竞争，这样都使得政府机关效率受限。另一方面，我们也要充分认识到这种理性官僚制存在着忽视人性，把人工具化的缺陷，這有悖于我们现在所提倡的“人本主义”管理理念。因为人在组织中不是孤立存在的，而是要积极地与他人进行互动交流，才能提升自我，进而提高工作效率，这种既具有理性精神又能充分反映人性的人本主义管理模式将会是我国未来行政体制改革的重点所在。

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