志愿服务风险防范的法律保障

周艳红，易顶强

(长沙理工大学 文法学院，湖南 长沙 410004)

志愿服务是指利用自己的时间、技能、资源和善心为他人、社区和社会提供非营利性的服务，是为推动人类发展、社会进步和福利事业而提供的服务。志愿服务是一项有利于改善民生的社会事业，它已经引起了世界各国政府、社会和公众的极大关注。[1]中国的志愿服务有着深厚悠久的历史传统，学雷锋助人为乐的社会主义新风尚也早已深入人心。随着社会转型的逐步推进，现在的志愿服务社会环境得以不断完善，志愿服务组织迅速增多。[2]但是，我国的志愿服务在管理过程中也存在许多现实的问题亟待解决。譬如，如何对志愿服务加强风险防范，就是一个十分突出的问题。志愿服务中的风险既包括志愿者在从事志愿服务过程中自身可能遭受的损失，也包括志愿者在从事志愿服务活动过程中可能给他人造成的损失。他人既包括接受志愿服务的对象，也包括与志愿服务不相关的第三人。[3]

我们通过对国内外有关志愿服务立法进行深入分析后认为，要加强对志愿服务的风险防范，国家不仅需要加强和完善有关志愿服务的立法，通过法律保障机制来预防不必要的风险，而且，国家行政部门和相关组织也应当加强有关志愿服务的执法监督，严格控制志愿服务组织的成立和运行，从而尽可能地降低风险的发生。同时，志愿者和自愿者组织也应当提高风险防范意识，并积极预防风险。国家也可以建立志愿服务的社会基金，从而弥补目前志愿组织资金有限，难以承受风险等缺陷。通过以上措施，可以极大地提升志愿者和志愿服务组织的积极性，让其在提供志愿服务时无后顾之忧，通过法律保障来促进我国志愿服务事业的蓬勃发展。

一、志愿服务风险防范的立法保障

中国目前的一些许多大型组织活动，包括奥运会、残奥会，以及即将开幕的世博会等，甚至是汶川大地震救灾活动中，到处都闪现着志愿者的身影。可以这样说，志愿者是我国社会公益事业发展中的一支十分重要的力量。然而，由于中国目前立法上的不完善，使得许多志愿者、被服务者甚至是毫无关系的第三人在志愿服务活动中遭受到损失之后无法得到相应的赔偿或补偿。这在某种程度上影响了志愿者的积极性和志愿活动的进一步发展。

目前中国虽然已经有将近20个左右的省、自治区制定了地方性法规或政府规章来规范志愿服务活动，这些地方性法规或规章在规范志愿服务活动和预防志愿服务风险方面发挥了一定的积极作用，但是，这些地方性法规或规章的立法层次偏低，而且这些地方性的法规或规章多是针对青年志愿者，志愿服务风险防范机制不够完备，难以充分发挥出风险防范作用。我国目前仍缺乏全国性的志愿服务法律法规，这使得志愿服务的法律主体、法律责任和法律义务不明确，防范措施缺少法律强制性。故须加快中央层次的立法步伐，借鉴其他国家和地区的立法经验，结合我国实际和地方立法经验，尽快制定出符合我国国情和时代精神的志愿服务法律或行政法规。[4]总之，健全志愿服务法律规范体系之后，可以更有效地保障志愿者、志愿者组织和志愿服务对象的合法权益，促进志愿服务事业健康发展。

关于风险防范的问题，目前很多省、自治区所颁布的地方性法规或规章中都做了比较详细的规定。这些规定可为我国将来制定有关志愿服务风险防范方面的立法提供经验借鉴。譬如，《四川省志愿服务条例》第三十二条规定：“志愿服务活动的组织者可以根据自身条件和实际需要，为志愿者办理相应的人身保险。志愿服务活动的组织者安排志愿者从事有相应风险的志愿服务活动时，应当为志愿者办理必要的人身保险。”该条例第三十三条还规定了志愿者在志愿服务活动中遭受人身伤害的工伤保险待遇。该条规定，如果“志愿者在志愿服务活动中遭受重大伤害或者死亡的，与用人单位建立了劳动关系的，依法享受工伤保险待遇；符合《四川省保护和奖励见义勇为条例》规定的，按照该规定处理。”该条例第三十四条则规定了志愿者在志愿服务时致人损害的责任如何承担，以及志愿者遭受人身伤害或者死亡时的医疗费和丧葬费如何处理。该条规定，如果“志愿者在志愿服务活动中遭受人身伤害或者死亡的，其医疗费、丧葬费等费用由志愿服务活动的组织者、接受志愿服务的地区、单位负责处理。志愿者在突发事件志愿服务活动中遭受人身伤害或者死亡的，其医疗费、丧葬费等费用由志愿服务活动的组织者协助突发事件发生地人民政府负责处理。”为了确保地方政府有充足的资金来支持志愿服务和帮助志愿者和志愿组织预防风险，该条例第二十六条还规定：“县级以上地方各级人民政府应当根据实际情况安排必要资金，支持志愿者和志愿服务的组织者开展志愿服务活动。”《浙江省志愿服务条例》第二十二条也规定，志愿服务组织和志愿服务活动的经费来源包括政府的财政支持。《北京市志愿服务促进条例》第二十三条也规定，北京市设立志愿服务基金。

国外关于志愿服务的风险防范也有相关规定，比如，《波兰公益活动及志愿制度法》规定：“要告知志愿者其所提供的服务队健康及安全构成的一切风险，以及防护这些风险的规则。”同时该法还规定：“志愿者享有保险利益。”美国的《志愿者保护法》甚至规定志愿者可享有广泛的侵权行为免责。该规则免除了在任何一个免税组织手下志愿提供服务的志愿者的责任，其立法理由在于鼓励志愿者从事志愿服务事业。[5]

通过对《四川省志愿服务条例》等地方性法规，以及国外的相关法律规定的分析可知，在保护志愿者和预防志愿服务的风险方面，《四川省志愿服务条例》的防范机制可谓比较完善。该条例不仅规定了志愿者组织要给志愿者购买保险，而且如果志愿者与用人单位签订了劳动关系，当志愿者遭受人身意外伤害时还可获得工伤保险待遇，其医疗费或丧葬费也由志愿服务组织或接受服务的对象，甚至是地方人民政府承担。由于有多种方式来保障志愿者的权益，这使得志愿者在遭受人身伤害时能够及时得到有关部门的救助。因此，《四川省志愿服务条例》在志愿服务风险预防方面的经验无疑为我国今后开展志愿服务立法提供了宝贵的经验借鉴。当然，国外的有关风险预防的规定，尤其是美国关于志愿者侵权行为广泛免责的规定，也同样可为我国今后的志愿服务立法提供借鉴。

二、志愿服务风险防范的执法保障

加强志愿服务立法除了需要加强国家层面的立法之外，还需在执法层面加强对志愿服务的风险防范。具体而言，一要明确对志愿服务风险预防进行执法监管的政府部门或相关责任组织；二政府部门要加强对志愿服务组织风险防范的监管，要求志愿服务组织通过在各个环节规范志愿服务的运作，从而加强对志愿服务风险的防范；三政府部门要加强对志愿者的资质认可。对于某些领域必须具有一定资质或技术背景才能参与救助的志愿者，必须要求具有相应的资格要求，从而尽量避免风险事故的发生；四是政府部门要设立志愿服务基金。

首先，要明确对志愿服务风险预防进行执法监管的政府部门或相关责任组织。可规定志愿服务的风险防范责任由民政部门或共青团组织来具体负责比较适宜。因为志愿服务组织作为非营利性质的社会团体，其登记、注册等事项归属于民政部门。民政部门作为志愿服务组织的登记注册机关，无疑具有对志愿服务组织加强监管的法定责任。同时，共青团虽然从法律上说只是一个社群组织，但由于共青团是志愿活动的重要组织者，因此对志愿服务活动也应当具有监督管理的职责。

其次，政府部门要加强对志愿服务组织风险防范的监管。政府部门在执法过程中要督促志愿服务组织加强自身的组织建设，严格聘用专业人士进行风险管理，并学会和掌握识别风险、预测风险、转移风险。这样才能有组织、有计划、有措施地予以防范。政府部门要密切引导和监督志愿者组织建立起风险评估机制，对志愿服务的各个环节、各个领域可能发生的风险作出评估。而且，志愿者组织还要做好风险防范方案，对一般风险和特殊风险都应当有应对措施。[6]政府部门还应当督促志愿服务组织在招募志愿者时，对志愿者进行严格审查，选择那些合格者。而对于那些在诚信等方面有不良记录者，在聘用或招募时则要保持审慎的态度。

政府部门还应当严格监督志愿服务组织的资金运转。如果对资金监管等方面缺乏系统完善的管理，无疑会使得出现志愿服务风险成倍增加。民政部门可通过定期要求志愿服务组织定期报送资金使用情况、健全内部管理制度，甚至提升志愿服务组织的注册条件等方式，来加强对志愿服务组织的监管。例如《江西青年志愿服务条例》第25条规定：“捐赠和资助的资金，由青年志愿者协会设立专门账户，用于青年志愿服务活动。资金的使用和管理应当接受政府有关部门、捐赠人、资助人和青年志愿者的监督。捐赠和资助的物资，由青年志愿者协会接收、登记和管理，并按照资助和捐赠者的意愿发放、使用。接受的资金和物资应当向社会公布。任何单位和个人不得侵占、挪用青年志愿服务的资金和物资。”民政部门通过加强对志愿服务组织资金、人员聘用等方面的严格监管，促使志愿服务组织依法、规范运行。这样可以尽量减少一些不必要的风险的发生。尤其是当风险发生以后，能够依法及时进行处理，并有充足的资金来尽量避免风险责任被扩大。

再次，政府部门要加强对志愿者的资质认可。政府部门对从事特殊领域，需要具备一定技术知识的志愿者的资质审核和认可具有重要的责任。具体而言，民政部门要努力加强对志愿服务者的资格认定。很多志愿服务内容并不是人人都可参与的，必须要具有一定资质的人和一定专业知识背景的人士才能担当。否则，如果对参与志愿服务的志愿者不加强监管，不严格限制准入门槛，让那些缺乏技术知识背景和相关技能资质的人参与志愿服务，则很可能难以取得积极的救助效果，甚至是适得其反。志愿服务过程中虽然有的风险实属难以避免，但是，如果民政部门或共青团能够对某些特殊领域的志愿活动设立较高的门槛，进行相关志愿服务资质的认可。通过对志愿者进行严格的资质审查，并对经过审查合格者颁发资格证书，禁止那些不具有相应资质要求的资志愿者进入需要一定技术知识的特殊领域，其实很多风险是可以避免的。譬如，2002年环保志愿者冯勇、李明利在参加可可西里自然保护区的志愿服务时，由于缺乏野外生存经验导致脑积水，失去知觉后被冻死。[7]该事件警示我们，并非任何人都可以参加任何形式的志愿服务。很多领域如果没有具备相应的技术或经验，将很可能增加许多原本不会发生的风险。这就需要政府部门加强对志愿者的资质认可。

最后，政府部门要设立志愿服务基金，使志愿服务有充足的资金来抵御风险。目前志愿服务的一个瓶颈问题就是资金来源十分有限的问题。现在志愿服务的资金一般来自于企事业单位和个人的捐献。如《宁夏回族自治区志愿服务条例》第25条规定：“鼓励和接受国内外组织和个人对志愿者组织和志愿服务活动进行捐赠，其捐赠行为可以依据有关法律规定，享受税收方面的优惠。”《江西青年志愿服务条例》第24条规定：“鼓励自然人、法人和其他组织对青年志愿者组织及其志愿服务活动进行捐赠、资助。捐赠人和资助人依法享受相关优惠。”但是，企事业组织和个人的捐献毕竟有限，为了拓展资金的来源，很多地方设立了志愿服务基金。比如《四川省志愿服务条例》第二十六条规定：“县级以上地方各级人民政府应当根据实际情况安排必要资金，支持志愿者和志愿服务的组织者开展志愿服务活动。”《宁夏回族自治区志愿服务条例》第二十三条规定：“自治区人民政府和各市、县(区)人民政府为志愿服务活动提供专项经费支持，并由各级志愿服务工作委员会办事机构负责统一管理和使用。”由政府部门为志愿服务活动提供基金支持的经验，可为我国今后制定国家层面的志愿服务法律法规提供宝贵的经验借鉴。

三、志愿服务风险防范的守法保障

从法理学的角度来看，法的遵守不仅包括有权机关的执法、司法，还包括国家机关、企事业单位以及个人的严格守法。因此，志愿服务的风险防范除了需要国家层面的立法支持，以及国家行政部门的严格执法和监管之外，志愿服务组织自己的自愿守法，严格加强自我监督，以及志愿者自我风险意识的提高，都十分有利于降低志愿服务的风险。减少志愿服务的风险不能只靠国家立法和执法方面的压制性要求，对于志愿者和志愿服务组织而言，自我的严格监督和严格守法也是减低风险发生的必不可少的重要因素。

首先，志愿服务组织要严格守法。由于志愿服务组织是介于志愿者和被服务对象之间的一个关键性主体，因此，志愿服务组织的严格守法，并依法加强志愿服务的组织建设，促使志愿服务组织实现自我规范运行和管理，无疑也是降低志愿服务风险的一个十分重要的举措。志愿服务组织的严格守法主要表现在以下几个方面：

(一)志愿服务组织内部必须制定一整套比较严密规范的章程、组织机构和运行机制。这些章程、制度和机制完全服务于它的组织性质、思想宗旨和伦理目标，从而保证了志愿服务能够活动在制度化的框架下。在我国，志愿者行动和社区愿服务分别是在共青团和民政部的指导和组织下开展的。其他带有草根性质的志愿服务，也多由各种非政府组织或基金组织负责开展和管理工作，因此，志愿服务不是个体化的行动方式，而是一种组织化的行动模式。[8]这种组织化的行动模式要求志愿服务组织制定严格的章程，健全其组织机构，并实现有序运转，从而减低风险事故的发生率。

(二)志愿服务组织必须建立风险评估机制、活动规划等相关的制度。志愿服务组织应当聘请具有一定资质的技术分析人员，对每一次的志愿服务活动进行风险评估，并做出比较详细的活动规划。要评估可能发生风险的每一个领域，如一般运行风险，对志愿者和员工的风险，对合作伙伴的风险，对财产、设备等的风险以及对组织的风险等。这样就把志愿者和项目的评估以及风险管理联系起来。志愿者组织必须把承担风险作为完成组织使命的要素之一。[5](P176)除确有必要的情形以外，志愿服务活动的组织者和志愿者一般应当避免安排和从事需要承担重大管理责任、经济责任或者具有较大人身伤害风险的服务活动。譬如，《江西青年志愿服务条例》第十一条就明确规定规定：青年志愿组织必须“制定青年志愿服务计划并组织实施”。如果活动规划制定得十分详细，把可能产生风险的方方面面都考虑进去，无疑可以大大地降低风险等责任事故的发生率。

(三)志愿服务组织必须加强对志愿者的风险知识培训。由于很多志愿者对其所从事的志愿服务事业缺乏应有的风险意识，因此，志愿服务组织必须加强对志愿者的风险知识培训。这样也可以降低风险和责任事故的发生概率。对此，我国许多地方性志愿服务条例或法规都有相关规定。譬如，《宁夏回族自治区志愿服务条例》第七条规定：“为了提升志愿者的服务水平和应具备的专业知识，志愿者组织不仅要负责招募合格的志愿者，而且还要加强对志愿者的业务知识培训和教育。”《江西青年志愿服务条例》第八条规定，志愿者拥有“参加志愿服务活动，接受有关培训”的权利。该条例第十一条还规定，青年志愿服务组织有“负责青年志愿者的招募、培训、管理和考核”的重要义务。志愿服务组织需要加强对志愿者进行相关知识的培训，如果志愿者在从事志愿服务活动前具备相应的风险防范等知识，就可尽量减少风险的发生。

其次，志愿者个人也需要加强风险防范意识。由于风险责任的发生主要是志愿者本人遭受人身或财产方面的损害，或是志愿者在服务过程中致使被服务者或其他人遭受损害，因此，如果志愿者本人能够严格遵守法律法规的相关规定，努力培养和加强风险防范意识，在开展志愿服务活动时保持严谨和高度负责的态度，尽量避免风险事故的发生，无疑可以降低风险的发生概率。志愿者风险防范意识的培养和加强除了需要依靠志愿者组织的培训之外，志愿者也需要在从事志愿服务之前加强风险防范方面的学习。这不仅要求相关政府部门需要通过电视、报纸等媒体向广大社会民众进行广泛宣传，要求有意向从事志愿服务活动的公民在报名参加志愿服务的同时就应当认真学习有关志愿服务风险防范的知识。志愿者服务组织在招募志愿者时，也应当同时告知其所从事的志愿服务事业可能遭遇的风险，从而促使志愿者提高对可能面临的风险的警惕性。

总之，由于在志愿服务过程中风险无处不在，要加强风险防范，降低和减少风险责任事故的发生，需要国家加强立法，对志愿服务组织和志愿服务活动进行严格规范。而且，对志愿服务进行管理的政府部门或相关社群组织，如民政部、共青团组织等，也需要加强对志愿服务组织以及志愿者、志愿服务活动进行严格的执法和监督，以促使志愿服务能够依法规范运作。同时，志愿者组织和志愿者本人也需要自觉守法。志愿者组织需要建立、健全风险评估、活动规划等相关机制，志愿者需要努力提升风险防范意识，将志愿服务的风险事故的发生概率降至最低。

[参考文献]

[1]周东立.我国志愿服务的发展及其价值研究[D].首都师范大学,2008：2.

[2]时小燕.我国志愿服务的现状及对策分析[D].河海大学,2007：19.

[3]莫于川.中国志愿服务立法的新探索[M].法律出版社，2009：169.

[4]莫菲.法律应重视防范志愿服务风险[N].检察日报，2008-9-10.

[5]莫于川.中国志愿服务立法的新探索[M].法律出版社，2009：169.

[6]莫菲.法律应重视防范志愿服务风险.检察日报[N].2008-9-10.

[7]志愿者遇难可可西里.中国青年报[N].,2002-12-04.

[8]周东立.我国志愿服务的发展及其价值研究[D].首都师范大学,2008:4.