论公共财政体制的改革

叶麒麟

摘要：实现基本公共服务均等化是缓解社会矛盾和解决民生问题的现实需要，是构建社会主义和谐社会的必然要求，更是市场经济条件下公共服务型政府的首要职责。但是，由于目前存在着一些认识误区，公共财政体制领域的改革成效不大，仍然存在着政府间财政的严重失衡问题，致使整个社会的基本公共服务均等化程度不高。因此，这就客观要求我们摆脱现有的认识误区，以实现基本公共服务均等化为目标，继续改革和完善公共财政体制。

关键词：基本公共服务均等化；公共财政体制；财政均衡；转移支付

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1003－1502(2009)02－0024－07

“基本公共服务均等化”是党的十六届五中全会提出的一个新的改革命题。十六届六中全会又明确提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。因为逐步实现基本公共服务均等化，为全体社会成员提供大体均等的基本公共服务，是形成惠及全民公共服务体系的基础，是体现以人为本和弥补市场公共产品供给失灵的重要制度安排，是缓解社会矛盾和解决民生问题的现实需要，是构建社会主义和谐社会的必然要求，更是市场经济条件下公共服务型政府的首要职责。因此，实现基本公共服务均等化是公共财政体制改革的目标所在。也就是说，公共财政体制的改革必须要在基本公共服务均等化的诉求之下来进行。

一、基本公共服务均等化的内涵与度量

尽管基本公共服务均等化已经成为当前的热点问题，但我国理论界并未就基本公共服务均等化的内涵达成统一的认识。从理论角度分析，即便在西方经济学论著中也未发现有关公共服务均等化的系统论述。由于公共服务与公共行政、公共管理紧密相联，因此它不是单纯财政的问题。某种意义上说，基本公共服务是经济问题，也是社会问题，同时又是政治问题。

(一)基本公共服务均等化的内涵

对于基本公共服务均等化的内涵，正如常修泽教授所指出的，可以从如下三个方面来理解：

1.全体公民享有基本公共服务的柳会应该均等。我国有13亿人口，尽管每个人的天赋能力不同，所占有的资源也不尽相同，但在享受基本公共服务的机会方面应该是均等的。

2.全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等。大体相等不是搞平均主义，而是大体均等或相对均等。当然，这里讲的不是所有公共服务，而是基本公共服务。

3.在提供大体均等的基本公共服务的过程中，尊重社会成员的自由选择权。社会成员的需求千差万别。某些社会成员可能不去享受社会为之提供的公共服务，如有的家庭可能不愿意把孩子送到公立的九年义务教育学校上学，而是送到私立的学校就读。这是完全可以的，应该尊重这些社会成员的选择权。尊重人民的自由选择权与尊重人民享有均等的基本公共服务的权利并不矛盾。而且，即使是在基本公共服务的框架之内，也应想方设法让人们有自由选择的空间，不能把基本公共服务均等化搞成计划经济时代的“配给制”。

从上述可知，基本公共服务均等化是指在一个国家内，不同地区的居民都能够享受到大体相同的基本公共服务，其实质在于政府要为全体社会成员生存、发展和提高担负责任，提供基本的公共产品和公共服务，并确保全体公民得到普遍平等的享受。一个比较理想的基本公共服务均等状态，应该是不同区域之间、城乡之间以及居民个人之间享受的基本公共服务水平一致。

(二)基本公共服务均等化的度量

随着市场经济改革的推进，基本公共服务均等化问题日益凸显。从较为成功地实施分税制财政体制的国家来看，基本公共服务均等化不仅符合“以人为本”的理念和构建社会主义和谐社会的基本要求，具有明显的社会效益，而且具有较高的经济效益。对于社会构成较为复杂、地区经济发展水平差异较大的中国来说，基本公共服务均等化不仅有助于改善欠发达地区的公共服务状况，而且有利于国家的长治久安。

既然基本公共服务均等化具有重大的社会经济和政治意义，那就需要通过度量来反映和判定基本公共服务均等化的程度。但是基本公共服务均等化很难直接度量，通常是需要用地区间的财政均等化程度来表示基本公共服务均等化程度。从此意义上说，基本公共服务均等化更接近于财力均等化的概念。因为各个地区的居民所享受的公共产品主要由两部分构成：—是由中央政府提供的全国性公共服务，从理论上讲地域差别不大；一是各个地方政府提供的地方性公共服务，其供给水平由地方政府的财政能力决定。各地区政府财政能力的差异是导致不同地区基本公共服务水平均等化实现程度差异的根本原因。财政收入和支出是反映政府财政能力的主要因素，因此，用去除了人口因素后的人均财政收支可以反映基本公共服务均等化程度。

按照布坎南的观点，所谓财政均等是指具有相似状况的个人能够获得均等的财政剩余，即每个人从公共服务中获得的回报与其所承担的税负之差都相等。但由于公共服务的地域性特征以及人们对公共服务偏好的差异，完全实现基本公共服务水平均等化是不切实际的，即便是在财政均等化制度较完备、公共服务水平均等化程度相当高的国家，均等化也只是一个相对概念。在此意义上，我们在概念的使用上，更愿意用“财政均衡”取代“财政均等”。也因为如此。基本公共服务水平均等化也就不能单纯地用不同地区居民所获取的公共产品数量或者质量来衡量，还要考虑其所承担的税负。当然，布坎南对财政均等的论述所强调的只是横向的财政均衡问题。然而，基本公共服务均等化的实现不仅涉及到横向的财政均衡问题，而且还涉及到纵向的财政均衡问题。当中央政府与地方政府，或者上下级政府之间事权与财权不对称时，就会产生纵向财政不均等。无论是中央政府的事权大于财权，还是地方政府所承担的支出责任大于财政收入，都有可能影响基本公共服务水平均等化的实现。因此，需要中央政府将其一部分“结构性剩余”(收入与支出之差)，用于转移支付，以弥补地方政府的“结构性赤字”。

二、我国基本公共服务均等化的现状

目前我国GDP已经达到20万亿元，与改革开放初期相比增长了近13倍，堪称世界经济奇迹。GDP的快速增长，国家综合实力逐步增强，财政收入规模迅速扩大。与此同时，也要看到人们在各方面的差距也随之拉大，整个社会的基本公共服务均等化程度低。而基本公共服务均等化是通过财政均衡来度量的。从此意义上说，基本公共服务均等化程度低集中体现在财政的不均衡现象之上。而财政不均衡主要包括纵向的财政不均衡和横向的财政不均衡。

(一)纵向的财政不均衡

纵向财政不均衡主要体现在各级政府间的税收(包括税权)的分配、支出责任的划分，以及政府间的转移支付制度上。纵向财政是否均衡的准则是各级政府支出和收入是否基本相等。而衡量纵向财政不均衡的程度，主要是考察在不同的政府级次中，其收支占全部政府收支的比重。具体而言，考察纵向财政均衡