政府在促进基础教育公平方面的责任

乔锦忠

当前，教育公平问题成为一个社会广泛关注的热点问题，促进教育公平、提高政府的教育公共服务水平日益成为人民群众的心声和要求。党的十七大报告指出，“教育公平是社会公平的重要基础”，政府要通过“促进义务教育均衡发展”、“规范教育收费，扶持贫困地区、民族地區教育，健全学生资助制度，保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育”等途径促进教育公平。努力促进教育公平，保障人民享有平等地接受良好教育的机会，是由我国的社会性质所决定的，是政府义不容辞的责任。

但是，公平和教育公平的含义较为复杂，不同人从不同立场出发，对教育公平有不同的理解。不同阶段的教育对于公平的要求也有所不同。这些都给界定政府在教育公平方面的责任带来了一定困难。所以，为了促使政府更好地履行其在教育公平方面的责任，需要就教育公平的内涵达成基本共识，并分阶段来讨论政府在教育公平方面所承担的具体责任。本文重点讨论政府在基础教育公平方面的责任。

教育公平的内涵

一般而言，条件公平、机会公平和结果公平是公平中十分重要的内容。有关公平，人们至少有以下共识：第一，因为能力和意愿而带来的差异不是公平所要关注的主要内容；第二，在经济与社会领域，结果公平通常并不是社会所追求的目标，但过度的结果不公平和不公平现象的自我复制（如不平等现象从上一代传递到下一代）需要干预；第三，机会公平是公平的核心内容；第四，实现公平需要具备一定的条件。在不同领域，人们对公平的追求有所侧重。在经济领域，收入分配差距和市场准入机会（对投资者进入某些行业设置条件）较为受人关注；在政治领域，公民的基本权利是关注的焦点；在社会领域，阶层分化和社会资本的代际传递更为引人注意；在教育领域，入学机会均等和贫困生资助经常被讨论。

在一定条件下，公平和效率之间具有替代关系。为了效率，在经济和社会领域保持一定程度的差异是必要的。但这种差异需要保持在合理的范围内，超过了一定范围，会对效率产生负面影响。因此，尽管结果公平通常并不是经济和社会领域所追求的目标，但避免过度的结果不公平却是其追求的目标。教育属于社会事业，避免结果的过度不公平同样也是其追求的目标。但如何对教育结果的过度不公平进行定义还需要继续探讨。实践中，常用的衡量教育结果的指标是学业成就和毕业生起薪。对于基础教育而言，用来衡量教育结果的主要指标是学业成就。因此，避免性别、民族、种族、阶层和所在地等因素对学业成就产生太大的影响便成为教育公平的重要内容。理想的状况是这些因素跟学业成就之间没有任何关系，但在实践中，受历史等各种因素的影响，不同性别、民族等方面特征的群体在学习能力等方面客观存在差距。因此，只能退而求其次，尽量避免以上各种因素对学业成就产生太大的影响。

入学机会公平是指入学机会的差异只来源于学术能力和个人意愿，性别、民族、种族、阶层、城乡和区域等因素对入学机会不构成影响。从管理的角度看，只要政策和制度没有对性别、民族、种族、阶层、城乡和区域等特征不同的人区别对待，入学机会的分配就相对合理。入学机会是公民接受教育的起点，而起点公平是公平中最为重要的内容之一。因此，入学机会均等是教育公平的核心内容。

从学生及其家庭的角度看，对完成学业而言，最重要的外在条件是经济状况。尽管在义务教育阶段政府一般会免除学杂费，但除了学杂费外，学校通常还会有一定比例的服务性收费，此外，上学还可能要支付交通费和伙食费等额外的费用。这些费用都可能会对完成学业产生影响。因此，从学生及其家庭的角度来看，条件公平的含义主要是防止学生因为家庭经济状况而放弃学业。这就是通常所说的贫困生救助问题。

另外，从学校角度来看，师资、经费、图书、实验仪器等办学条件也是学生完成学业过程中的重要条件。我国是典型的发展中国家，二元经济的特征十分明显，城乡和地区差异在很长的一段历史时期内都将存在。因此，条件公平在教育中的含义还包括办学条件的均衡。

总体来讲，教育公平的含义主要包括确保入学机会均等、防止因为能力和意愿外的其他因素导致教育结果的过度不公平、对弱势群体进行有效救助以及确保办学条件均衡等四个方面。在明确了教育公平的基本含义之后，还需要明确政府在教育公平方面的具体责任。在实践操作中，把握学业成就差异的合理范围和区分导致差异的能力、意愿与性别、阶层、区域等因素的作用较为困难。因此，在政府责任的讨论中，我们暂时不把避免教育结果的过度不公平列入讨论范围。

政府在义务教育公平方面的责任

教育是一项周期很长的任务，不同阶段的教育其目标有所不同，对公平的要求也有所侧重。义务教育在整个教育周期中处于起始阶段，对于多数学生而言，该阶段教育的结束，并不意味着教育任务的最终完成，而是下一阶段的开始。所以，义务教育阶段的公平在一定程度上具有起点公平的含义，对于整个教育阶段的公平有重要意义。

强制和免费是义务教育的基本原则。目前，全国农村义务教育阶段学生的学杂费已全部免除。2008年秋季入学起，城市义务教育阶段学生的学杂费也将全部免除。这意味着贫困生救助在义务教育阶段已经不是主要问题。因此，在义务教育阶段教育公平的主要任务就是确保入学机会公平和办学条件的均衡。

拥有平等的入学机会是公民的一项重要权利。《教育法》第三十六条规定：“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。”制定合理的入学机会分配政策是法律对政府行为的基本要求。《义务教育法》第十二条规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”由此可见，“免试，就近”是我国义务教育阶段入学机会分配的基本原则。

入学机会分配的本质是学生和学校之间的相互匹配。学生和学校之间的匹配有多种方式。学生和学校既可以根据各自的需要自由地进行双向选择，也可以由政府按照一定的规则进行计划分配。既然《义务教育法》明确规定了“免试，就近”的入学机会分配原则，政府依据法律要求落实这一规定就责无旁贷。

优质教育入学机会的分配是当前社会关注的热点问题之一。学校之间存在差距不可避免。不论办学条件如何改善，优劣的区分总会相对存在。因此，确保优质教育入学机会分配的公平和公正是当前政府在落实教育公平责任方面的重中之重。而落实政府在优质教育入学机会分配方面的责任，当前最重要的任务是要避免权力、金钱和关系对优质教育入学机会分配的影响，依法打击优质教育入学机会分配过程中的腐败和寻租行为。这一原则对于任何一个阶段的优质教育入学机会的分配都适用。同样也适用于义务教育。

从政府角度看，确保条件公平，主要是缩小学校办学条件之间的差异。《义务教育法》第六条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。”我国义务教育实行“以县为主”的管理体制，县级政府是义务教育最主要的责任主体。所以，在县域范围内努力缩小义务教育阶段学校办学条件的差异是当前政府在推进义务教育公平方面的重要任务。当然，由于我国幅员辽阔，地区差异较大。因此，中央政府和省级政府在保障义务教育均衡发展方面也负有重要责任。

此外，保障流动人口子女享有平等地接受义务教育的权利是当前政府在教育公平方面的另一重要责任。我国是发展中国家，城乡差异还比较大。随着工业化和城市化步伐的加快，人口流动越来越频繁。目前，我国流动人口数量已占全国总人口的10%以上。尽管相关法律法规已经明确了以流入地政府和公办学校为主的流动人口子女教育形式，但考虑到城市容量、财政能力以及政策“后效应”等实际状况，这一问题解决起来还有很多实际困难。当前，很多民办学校承担了流动人口子女义务教育的责任，其中有相当一部分学校的办学条件很差。对此，政府可以考虑对符合条件的民办学校给予一定程度的资助。

总之，按照新《义务教育法》有关规定的要求，贯彻“免试，就近”入学原则，努力缩小学校办学条件之间的差距，采取各种措施保障流动人口的子女享有平等的受教育机会，是当前政府在义务教育公平方面的主要责任。

政府在高中教育公平方面的责任

高中教育承上启下，既是通向高等教育的必由之路，也是义务教育的延伸。在高中教育阶段，教育结果之间的差异将直接影响高等教育入学机会。而高等教育入学机会是社会分层的重要依据。由此可见，高中教育是教育作为筛选系统发挥作用的关键阶段。因此，高中教育阶段的公平问题尤为重要。

高中教育不是义务教育。入学机会的分配不受“免试，就近”入学原则的约束。当前，我国在高中阶段还允许一定比例的择校生存在。除考试成绩外，权力、关系和家庭经济条件等因素在高中入学机会分配中还发挥着一定作用。因此，努力减小权力和金钱在高中阶段入学机会分配中的作用是当前政府在高中教育公平方面的重要责任。

《教育部2008年工作要点》第12点指出，要全面实施初中毕业生学业考试与综合素质评价相结合的高中阶段招生考试制度改革，推广将普通高中招生指标均衡分配到区域内初中的办法。这意味着，普通高中入学机会的分配将不再是区域范围的竞争，而成为校内竞争。该项措施的实施，不仅对于推进高中阶段入学机会分配的公平有积极影响，而且还有利于推进义务教育的均衡发展。随着高中教育普及程度的上升，改变短缺时代精英式的入学机会分配模式是必然趋势。但由政府按照平均方式分配高中入学机会还是权宜之计，是在不改变当前招生管理体制下进行的局部的技术调整。

从长远来看，建立学校和学生之间自由进行选择的入学机会分配制度更为合适。公平是公立教育系统的重要价值导向，但不是唯一导向。公共事业的投资和运作也需要考虑效率，随着社会进步，人们对入学机会的选择会越来越理性，自由选择比政府分配更能体现个人和学校的意愿。政府的责任是对选择过程进行监管，防止权力和金钱成为入学机会分配的必要条件。所以，从长远来看，政府在高中教育阶段入学机会公平方面的责任主要体现在对入学机会的分配过程进行监管方面，而不是越俎代庖，亲力亲为。

高中阶段不是义务教育，不属于基本公共服务的范畴。笔者认为，在高中阶段，在财政能力有限的地區，集中力量办好一所或几所高中有一定的合理性。在广大高中教育尚未普及的地区，办学条件的均衡目前还不是政府在高中阶段教育公平方面的主要责任。只有随着经济和社会发展，在高中教育也被纳入义务教育的范围，具有强制性，成为基本公共服务之后，高中教育阶段办学条件的均衡才是政府在教育公平方面的基本责任。

高中属于非义务教育阶段。政府在此阶段的经费投入政策是以政府投入为主，社会各界支持，人民群众合理分担教育成本。既然人民群众要分担一部分高中教育成本，那么学生家庭的支付能力就会对教育公平产生一定影响。因此，贫困生救助是政府在高中教育阶段公平方面的一项重要任务。事实上，对贫困高中生进行资助和对贫困大学生进行资助同等重要。一方面，高中生已经具备了一定的工作能力，与义务教育相比，接受高中教育和高等教育同样存在较高的机会成本。另一方面，一些贫困家庭的学生可能会因为无力支付接受高中教育的各种费用而放弃学业。所以，单纯对贫困大学生进行资助并不能完全体现高等教育阶段的条件公平。为了更好地体现高等教育公平，需要对高中阶段的贫困生进行资助。

当前，职业高中的贫困生已被纳入国家助学体系。但针对普通高中的贫困生资助体系尚在建立过程之中。2007年底，中央财政安排了3亿资金对中西部县镇和农村的30万普通公办高中的贫困生进行了每人1000元的资助。可以预见，随着高中阶段贫困生助学体系的不断完善，高中贫困生资助问题将获得根本改善。政府在高中教育阶段公平方面的责任也将落到实处。

总之，建设社会主义和谐社会是当前党和政府的中心任务。推进教育公平是建设社会主义和谐社会的重要内容。基础教育是整个教育的基础，推进基础教育公平对于建设社会主义和谐社会有重要意义。当然，推进基础教育公平的关键在于政府落实各项责任。

（作者单位系北京师范大学教育学院）