“影子雇员”因何沦为“囹圄之人”

近年来，随着社会治理重心不断下移，基层政府职责范围不断扩大，编外人员成为基层治理的重要补充。他们被政府雇用从事辅助性的政府管理、社会治理工作，因为没有正式编制，常常被称为“影子雇员”。

由于滥用公权力、缺乏有效的激励机制和监管制度等原因，一些“影子雇员”在参与政府管理和公共服务供给的过程中铤而走险，从“影子雇员”沦为“囹圄之人”。

运转体系中权力配置失衡

因为一次购买加油充值卡的优惠活动，浙江台州临海市机关事务中心原编外人员方畅开启了10年的“偷油”经历。

出生于1984年的方畅曾在临海市机关事务中心从事内勤工作，负责公务用车油卡管理、车辆保险等事务。听说买加油充值卡可送积分，积分还能用于加油消费，方畅便买了充值卡，并混在其他加油卡发票中报销，没想到第一次就顺利报销，从此他便放开胆子如法炮制。

10年间，方畅利用办理油卡充值、分配等职务便利，私自购买加油充值卡累计104笔共169.9万元，并将其中168.9万元加油充值卡出售，中饱私囊。他还私自用公务油卡余额和卡内积分为私人车辆加油，消费合计9.2万余元。最终，方畅因贪污罪被判处有期徒刑4年9个月，并处罚金人民币40万元。

“编外人员腐败并非孤立现象，而是编制内外二元结构的政治体系中权力配置失衡、治理能力不足的集中体现。”河南省廉政理论研究中心、河南省社会科学院纪检监察研究所助理研究员何圣国告诉记者。

一方面，编外人员的权责匹配不对等。编外人员通常处于行政体系的边缘化位置，缺乏正式编制身份，导致其权力边界模糊。比如上述案例中的方畅，作为劳务派遣的内勤人员，他就存在工作职责模糊的情况。他们可能被赋予实际执行权，如执法、审批辅助等，却未被纳入正式权力监督体系，形成“权责分离”的灰色地带，从而出现滥用权力的空间。

另一方面，权力代理出现失控。编外人员常被安排到一线执行岗位，直接接触社会资源和利益主体。基层执行工作往往具有较大“自由裁量权”，能够“灵活操作”，变相纵容权力滥用，造成边缘群体的逆向寻租，甚至出现主动寻租行为。

2024年12月17日，广州天河区纪委微信公众号发布的编外人员“微腐败”案例中，广州天河区林和街执法办行政执法辅助队员、网格员周某，利用对企业安全生产的监管有“灵活掌握”空间的职务便利，以“顾问费”“茶水费”为由，先后多次分别向贺某、黄某索取人民币共16万多元。作为“回报”，在之后的安全生产检查中，贺某、黄某多次提出请托，周某也都一一应允。

“从近年来查处的情况来看，基层站所是高发地。”天河区纪委监委相关负责人介绍，基层站所往往编外人员较多，而少数编外人员则利用参与安全生产、环保卫生、治安管理、政务服务等工作的可乘之机和监管漏洞，钻空子、占便宜等。

“基层治理能力不足也是编外人员发生腐败的诱因。”何圣国解释，由于政府治理精细化的要求越来越高，有些政府职能转变不充分不彻底，基层治理任务和治理规模迅速增加，而治理手段和治理能力跟不上发展需要，导致出现内部治理失序、失控。

2021年，河北省南皮县纪委监委查办了一起税务系统的职务犯罪案件。当地税务机关中一名劳务派遣人员通过独自操作征税系统、调整计税依据等方式，为相关企业牟取不正当利益。“税务征收如此重要的工作，交由未受过专业培训的劳务派遣人员独自完成，说明该单位用人机制不健全。”负责此次案件的相关负责人介绍。随后，南皮县纪委监委对南皮县税务局发出监察建议书。

职业发展中激励机制失效

“编外公职人员大多数都在基层一线工作，处于体制内的底层，与具有正式编制的公职人员不同，其并不享受编制带来的晋升渠道。”东部某市辖区的区纪委监委办案人员曾办理过某街道办一名劳务派遣人员受贿案，他认为政治激励弱是编外人员贪腐的原因之一。

“他们常处于职业晋升无望、薪酬待遇不高的境地，缺乏固有的激励措施，这使得一部分编外人员采取不正当手段谋求经济利益。”四川师范大学纪检监察学院教师夏卫告诉记者。

“我是单位的技术员，工作量远比编内人员大。但工作10 年来，我仍然是一名技术员，和我同年进入单位的编内人员大多已成为办公室主任或部门负责人，甚至有的已经走向管理岗位。在这种完全没有职位晋升办法的情况下，我对单位逐渐失望。”内蒙古某市事业单位编外人员说。

大部分编外聘用人员在单位负责基础工作，没有明确的晋升政策，晋升渠道受限，职业发展空间狭窄，即使是职称评定，也会有一定限制。“申报职称评定一般是在技术岗工作，编外人员可能因不在技术岗位工作而错过评审。另外，申报职称还受单位申报名额限制，对编外人员要求标准较高。”上述事业单位相关工作人员透露。因此，编外人员对组织的忠诚度减弱，更倾向于追求短期利益最大化，导致腐败行为。

同工不同酬也加剧了编外人员的失望情绪。编外人员需要财政供养，当基层政府面临财政压力时必然要过“紧日子”，编外人员的薪资调整会首当其冲，转为缩减。大多数编外人员工资、福利等待遇明显低于在编人员，无法享受与在编人员同等的绩效奖励，难以通过合法途径获得额外收入。面临生活压力和收入差距，他们心理失衡，为了满足个人贪欲，利用职务便利获得“额外”收入。

“我不明白凭什么这些工作都要我一个人来完成，就连我生病住院期间都要带病处理业务上的事情……”某电视节目交易中心业务员张瑶被部门琐事困扰，心生烦闷，逐渐把“黑手”伸向公款，以此发泄对职场不公的不满。

作为合同工，张瑶入职10年来一直在做业务员工作，职务和收入难有起色，一度陷入工作困局。于是，她利用职务便利，通过伪造印章、合同、三方协议、付款变更说明等方式，将电视剧购片费、保底费、分成费分拆20余笔转至16家第三方公司，再要求以上公司将款项转到其个人名下，涉及金额595.56万元。

接近600万元的赃款几乎都被她用于网购，“买什么东西不重要，关键是购物带来的快感能暂时压制住我内心的苦闷情绪。”张瑶说。编外人员在职场遭遇的不快、不悦成为她违法犯罪的借口。

违法成本过低也是导致少数编外人员铤而走险的原因。由于问责惩戒力度不足，导致腐败行为被发现和惩罚的风险较低，即使被发现，惩罚力度也较轻。“在实际工作中，除非构成犯罪，对于一般轻微违纪违法行为很难处理，甚至没有进行相应的处罚，导致编外人员在诱惑面前迷失自我。”何圣国说。

浙江省丽水南城大数据管理有限公司原副总经理叶帅，从编外用工，成长为国企副总。他觉得自己是编外人员，抱着“事情暴露大不了就辞职”的想法，不但收受贿赂，还通过变现套取公款购买豪车，最终因犯贪污罪、受贿罪、洗钱罪，数罪并罚，被判处有期徒刑7年6个月，并处罚金人民币50.5万元。

制度建设中内外监督失灵

2018年，浙江省第一起对编外人员使用监察留置措施案件中，当事人是龙游县社阳乡国土站24岁的协管员翁腾羽，他在接受监察调查时表示，“我原以为自己既不是党员，也不是正式工作人员，只是一个‘临时’的协管员，就想私下截留点钱花……今天这样的结果，我很后悔。”

缺乏自我监督意识是部分编外人员的通病，“由于编外人员的入口关没有在编人员严格，导致一些编外人员缺乏职业道德和社会责任感，加上日常纪律规矩教育不足，廉洁意识缺乏，所以对自我约束较弱。”夏卫说，部分编外人员不仅放松了自我约束，甚至产生了“权力为我所用”的特权思想。

1983年出生的许云峰从部队退伍转业后，成为浙江省德清县舞阳街道综合行政执法中队一名协管员。工作中，从事渣土运输的老板们隔三岔五地请他吃饭、唱歌。“这些娱乐场所去多了，就会向往灯红酒绿的生活。”许云峰说，这种活动一次消费近万元，与他们相比，自己的工资收入实在太微薄。于是，他利用职务便利为渣土车老板通风报信，避开检查，以获取好处费，共收取17万余元。“他认为当官就有特权，即使是编外人员，也应该享受特殊待遇。这一思想引发了其追求个人享乐，漠视群众利益。”该案办案人员说。

薄弱的监督制度也为编外人员腐败造成隐患。一方面体现在监管制度未明确或是泛化，导致不能进行有针对性的监督，另一方面体现在未能严格执行已有的监管制度。

2018年，北部某县针对编外人员长期处于管理真空的问题出台了管理办法，明确政府购买服务人员由县政府办公室牵头建立的编办、人社局、财政局三方联动的综合机制约束，实行部门分工负责、联席审批制度。但在具体实施过程中，也会出现问题。“当用人单位有紧急任务或特殊情况时，存在绕过管理办法、不经审批领导小组就直接增加政府购买服务人员的情况。”该县委编办相关工作人员表示。编外人员管理涉及人社、财政、用人部门等多方，权责不清导致“谁都管，谁都不管”的监管真空，出现跨部门协作断裂，存在廉政风险。

有令不行的情况普遍存在。在方畅“偷油”案中，公务用车加油卡报销需要经过管理线、财务线领导的“两道锁”，以及车保中心负责人、分管车保中心领导、分管财务领导、单位主要领导等“六双眼”逐级审批。但10年来，这些关卡都未能发挥监管作用，看似严谨的审批流程形同虚设，反映出临海市机关事务中心制度执行不严，日常监督严重缺位等问题，该单位相关责任人受到党纪政务处分。

自我监督意识不强，组织监督机制流于形式，导致监督失效，未能及时制止编外人员腐败。在群众眼里，无论是在编人员还是编外人员，都代表党和政府履行职责，一言一行关乎党和政府形象。因此，编外人员的腐败尽管看似总量不大，但影响恶劣，必须坚决清除这些“害群之马”。