数字监督新修改监察法于法周延、于事有效

2024年12月25日，十四届全国人大常委会第十三次会议表决通过关于修改《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的决定。这是《监察法》实施六年后完成首次修改，新增了多项内容，强化了监察法治理念，于法周延、于事有效。本刊邀请了中国法学会行政法学研究会副会长、西南政法大学纪检监察学院执行院长谭宗泽，四川师范大学法学院教授崔巍对此进行解读。

为“三化”建设提供了制度供给

廉政瞭望·官察室：《监察法》是党和国家监督制度的重要组成部分，修改《监察法》的重要意义何在？

谭宗泽：《监察法》颁布至今近六年，期间，出台了《中华人民共和国监察官法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》《中华人民共和国监察法实施条例》，通过了《中华人民共和国刑法修正案（十二）》，修订了《中国共产党纪律处分条例》，纪检监察的法规制度建设全面推进，反腐败斗争取得压倒性胜利并持续巩固。纪检监察理论和实践取得很多成果和经验。本次修法，及时总结了纪检监察体制改革和制度建设成果，对进一步推进纪检监察工作规范化、法治化、正规化提供了制度供给。

今年是“纪检监察工作规范化法治化正规化建设年”，本次修法从紧紧围绕新时代党的建设，坚持党的全面领导，维护党的长期执政的高度出发，既加强了对公职人员和相关人员的权利保障，又进一步提升了纪检监察机关依法办案的能力，完善了《监察法》这一反腐败国家基本法。

廉政瞭望·官察室：新修改《监察法》在法治理念上有何创新之处？

谭宗泽：从宏观上来说，新修改《监察法》体现了尊重和保障人权的理念，着力完善了保护被调查人和有关人员合法权利的制度。同时，进一步规范纪检监察机关职责权限、办案程序，为纪检监察机关履行监督执纪问责职责提供了必要的制度保障。

崔巍：体现了宪法精神。“国家尊重和保障人权”是宪法的重要内容，《监察法》在第五条新增“尊重和保障人权”，这是民主国家、法治国家的具体体现。保护人权是原则性条款，也是纲领性条款，《监察法》的具体内容充分反映了该原则的适用性。

比如在依法保护企业产权和自主经营权方面。修改后的《监察法》规定，“监察机关应当依法保护企业产权和自主经营权，严禁利用职权非法干扰企业生产经营。需要企业经营者协助调查的，应当保障其合法的人身、财产等权益。”在行贿受贿一起查的过程中，难免会存在一些行贿主体，其中涉及到民营企业比较多。在企业经营者协助调查的过程中，也要保障他们的合法权益，保障企业合法经营，为企业发展营造良好的法治环境。

提高监察机关任务达成能力

廉政瞭望·官察室：《监察法》关于“监察强制措施”的内容广受关注，对于新增的三项强制措施，您怎么看待？

谭宗泽：以前只有留置措施，存在手段不足的尴尬局面，这会造成两个不利后果，既无法满足监察机关的办案需要，也不利于涉案人员的权利保障，这就不符合规范化、法治化、正规化的要求。新增强制到案、责令候查、管护三项监察强制措施，既保障了监察机关依法履职，又尊重和保障了相对人的权益，是一种双向保护。

新增强制措施的规范化设定和审慎的实施程序和条件，既赋予了监察机关依法办案的必要手段，提升了监察机关任务达成的能力，也充分注意了防止权力滥用的制约机制。这主要体现在强制措施的灵活性上。比如留置期限届满但是案件未能调查终结怎么办？以前没有明确规定，现在可以依照程序变更为其他强制措施，不妨碍办案需要。

强制到案的趋向性很明确，它的功能就是保障法律的权威和保证监察机关办案的需要。责令候查也是一种保障性措施，解决了未被采取留置措施的被调查人缺乏相应监督管理措施的问题，同时减少留置措施的适用，彰显了尊重和保障人权的基本原则。

崔巍：这体现出监察机关在办案过程中高度的审慎和精准。一方面，明确规定了三项监察强制措施的适用条件；另一方面，也详细阐述了其适用程序。这三项措施轻重衔接，环环相扣，更加体系化，为是否采取留置措施提供了更多选择。同时，通过综合考虑违法行为的严重性、被调查人可能妨碍调查的风险、安全因素以及案件的紧迫性等多方面因素，力求在采取必要措施的同时，将对公民权利的影响降到最低。

廉政瞭望·官察室：《监察法》对留置的最长时限也作出了调整，这是基于什么考虑？

谭宗泽：之前我们对纪检监察机关办案期限做过调研，发现超过90%的基层公职人员违纪违法案件能够在三至六个月内办结。但是随着涉案公职人员的任职期限和任职地域的不断延伸，管辖级别越高的干部涉及的事情越细，要把案子办成铁案，期限可能不够。所以这次调整留置时限也是基于现实需求。

崔巍：对于留置时限的延长，有明确且严格的规范，并不是任意的。

在批准权限上，《监察法》明确指出，省级以下监察机关延长留置时间应当报上一级监察机关批准。在适用层级上，新增的留置时间重新计算制度专为解决重大复杂案件而设，仅限于国家及省级监察机关办理的案件，市级与县级监察机关在调查职务犯罪时并不适用。再者，就适用条件而言，明确对涉嫌职务犯罪的被调查人可能判处十年有期徒刑以上刑罚的案件，经国家监察委员会批准或者决定，可以再延长2个月留置期限。最后，在适用次数上，为保障被留置人员的合法权益，留置时间的重新计算仅限一次，避免无限期延长。这些规定既保证了监察机关办案，也保障了程序的严肃性和审慎性。

再派出制度并非无限派出

廉政瞭望·官察室：完善监察机关派驻制度，是纵深推进监察体制改革的重要内容。新修改《监察法》如何丰富完善监察派驻、派出制度？

崔巍：自2018年纪检监察体制改革以来，派驻监督从试点到推广，反映了派驻监督机制的实效性。既体现了派的权威，又发挥了驻的实效性。这次《监察法》规定的监察再派出制度，一方面，肯定了派驻监督机制有效性，另一方面，也是从现实需要出发，采用有限派出的方式，将监督触角延伸得更广更有效。

具体而言，监察再派出制度是为国家监委所派驻的监察机构及监察专员设计，省、市、县级监委所派驻的监察机构及监察专员并不涵盖在此制度内。至于适用单位的范畴，监察再派出制度主要面向四类实体：首先是中央直接管理或双重领导下以中央为主导的单位的下一级机构；其次是中央直接管理企业的下一级国有企业；再者，是由国务院国资委直接管理的国有企业；最后，是诸如教育部等中央单位所直接管理的高等学校。除此之外的单位不在此制度适用之列，再派出制度并非无限制地向下级单位逐级派遣。

廉政瞭望·官察室：是否意味着，下级单位并非都要设立监察机构？

崔巍：是的。因为有些单位的监察机构没有再下一步延伸的必要，比如高校下面的学院，还有一些国企下属单位，规模很小，再派出的话意义不大，也不符合治理的特点。如何再派出需要国家监委从实际需要出发统一把握。该制度适用范围或适用情形是“可以”再派出而非必须再派出、一律再派出。

健全外部监督与内控机制

廉政瞭望·官察室：《监察法》增加了“特约监察员”的内容，特约监察员工作对于监察工作有哪些促进作用？

谭宗泽：这是在持续深化国家监察体制改革中，将实践成果上升为法律制度的体现。2018年《监察法》颁布后，《国家监察委员会特约监察员工作办法》随后发布。在工作办法的指引下，六年多以来，特约监察员制度取得了显著成果，所以现在将这些年的实施经验转化为新增的法条。

《监察法》第七章是对监察机关和监察人员的监督，以前这一章强调的是自律，现在明确增加了从各方面代表中聘请特约监察员。特约监察员既协助参与监察工作，也起到外部监督的作用，这个制度既是民主法制的产物，也是公众参与监督的具体表现。特约监督员制度要落实好还需要更广泛地选拔，让更多公众参与其中。法律的修订需要分阶段，根据理论和实践的发展逐步完善，不可急躁，也不能有一蹴而就、一举而成的心态。

廉政瞭望·官察室：《监察法》新增了针对监察人员的禁闭措施，您如何看待这条新增措施？

崔巍：这是健全监察机关内控机制的一项举措，它借鉴了军队和公安机关的做法，具有对监察人员的人身强制和临时羁押性，突出了政治监督机关的纪律性。在巩固深化全国纪检监察干部队伍教育整顿成果的背景下，新增禁闭措施也体现出对监察人员从严监督和约束，刀刃向内清除“害群之马”，坚决防止“灯下黑”的决心。