基于扎根理论的科研经费“包干制”实行影响因素与政策启示

摘 要：科研经费管理改革是我国科技体制改革的重要部分，对于提升科研经费使用效能、实现高水平科技自立自强具有重要作用。以科研经费“包干制”为研究对象，结合政策执行主体和目标群体访谈数据，运用扎根理论分析方法，构建“顶层设计—执行意愿—价值观念—政策环境”4个主范畴构成的“包干制”政策实行影响因素模型。研究发现：①科研经费“包干制”政策内涵界定及顶层设计的清晰程度影响政策执行主体和目标群体的执行意愿与政策认同，进而影响“包干制”政策的执行效果；②政策执行主体基于自身管理需求和执行态度决定政策执行意愿并作出是否积极推进政策的行为选择；③目标群体政策认知构成“包干制”政策的价值观念，表现为政策执行过程中的顺应与配合态度；④文化环境和技术环境为“包干制”政策的有效执行提供保障。研究结论对于推进科研经费“包干制”落实、有效发挥科研经费“杠杆效应”、提升“包干制”政策效能具有一定借鉴意义。

关键词：科研经费“包干制”；扎根理论；政策执行；影响因素；政策启示

DOI：10.6049/kjjbydc.H202308183

中图分类号：G311

文献标识码：A

文章编号：1001-7348（2025）02-0022-09

0 引言

随着我国科技体制改革向纵深推进，政府高度重视科研经费管理改革与使用效能提升，中共二十大报告中明确提出“提升科技投入效能，深化财政科技经费分配使用机制改革，激发创新活力”。科研经费作为发展科学技术事业的费用，一方面引导我国科技工作发展方向，另一方面对科研人员具有一定激励作用，是科学技术创新的重要支撑[1]。近年来，为适应科技发展的现实需求，我国科研经费管理模式不断转变，科研经费政策不断优化调整，科研经费管理重点逐渐转向尊重科学规律与提高使用效能[2]。科研经费“包干制”政策实施对科研人员工作满意度发挥了激励作用[3]，能够促进科研产出数量增加和质量提升。然而，当前我国科研经费管理存在管理模式僵化[4]、报销程序繁琐等问题，不仅增加了科研人员负担，还降低了科研经费使用效率。2019年政府工作报告提出“进一步提高基础研究项目间接经费占比，开展项目经费使用‘包干制’改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主决定使用”。国家层面和各省市层面相继出台了优化科研经费管理的政策文件，如2021年国务院办公厅印发《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》。科研经费“包干制”试点不断推广，覆盖地区和项目类型不断增加，充分反映出其政策优势。然而，科研经费管理涉及多个部门，管理过程涉及科研项目立项、经费划拨、经费使用、监督、考核、结算等多个环节，是一个复杂的系统工程。与此同时，“包干制”模式是以信任为基础的经费管理模式，但当前我国科研诚信水平有待提高[5]，信任环境尚未充分建立，从而间接导致科研经费“包干制”政策存在一定的执行困境。调研发现，大部分高校和科研院所并未真正落实科研经费“包干制”政策。那么，究竟哪些因素制约科研经费“包干制”政策的落地与推广？如何才能高效落实科研经费“包干制”政策？为提升科研经费使用效能，使政策达到预期目标，亟需对科研经费“包干制”政策执行影响因素进行深入分析。考虑到政策主体为政策制定者与执行者，目标群体拥有对政策执行的实际感知，因此本文采用访谈和扎根理论研究方法，从科研人员和科研管理人员角度识别影响科研经费“包干制”政策执行的相关因素，以期破解科研经费“包干制”政策实践困境，为进一步推动政策落实、提升政策效能提供管理借鉴。

1 文献回顾

中共十八大以来，我国开始重点聚焦科技体制改革及科研经费管理问题。2019年，政府工作报告明确提出开展项目经费使用“包干制”改革试点，并在部分人才类项目中进行推广，取得良好的反馈效果。2021年，习近平总书记在两院院士大会、中国科协第十次全国代表大会上的讲话中指出要“赋予科学家更大技术路线决定权和经费使用权，让科研单位和科研人员从繁琐、不必要的体制机制束缚中解放出来”。2022年，中共二十大报告提出“提升科技投入效能，深化财政科技经费分配使用机制改革，激发创新活力”。2023年，政府工作报告提出“改革科研项目和经费管理制度，赋予科研单位和科研人员更大自主权，努力将广大科技人员从繁杂的行政事务中解脱出来”。科研经费“包干制”政策试点至今，上海、江苏、湖北、深圳、重庆、陕西、浙江等省市逐渐对科研经费“包干制”政策试点进行探索，试点项目范围不断扩展，如北京对从事高精尖技术创新的科研机构开展经费包干[6]。

生产领域的包干制是一种市场化的合同关系，即发包方与承包方之间基于成本收益形成契约关系，其中效率机制和经济激励机制是包干制运行的基础[7]；而科研经费“包干制”是指政府在财政性科研项目经费管理中，将科研资金使用自主权更多下放给项目承担单位和项目负责人，减少管理部门的过多干预，对科研经费实施柔性化管理[8]，在强调激励的同时，也包含以信任为前提的实践。

随着科研经费“包干制”政策的推进，相关学者研究内容和范围不断拓展。在政策出台初期，学者主要关注科研经费“包干制”管理模式的内涵与作用。韩凤芹和史卫[9]指出，科研经费“包干制”试点要注重4个“不能”，即不能“以包代管”“以包代改”“一包就灵”“一包了之”；王仕涛[10]认为，基础研究项目具有高度不确定性，传统科研经费管理制度很难适用，而科研经费“包干制”则很好地规避了这一问题；梁勇等[11]认为，实施科研经费“包干制”需要走出以下误区：科研经费“包干制”弱化了职能行政权力、科研经费“自留地”管理有了制度的“保护伞”、科研经费“包干制”摆脱了监管与约束；李艳[12]认为“包干制”是对科研规律的尊重；严纯华[13]认为“包干制”对科研工作权责作出划分，项目负责人在享受更多权利的同时需要承担更多责任；夏颖[14]从绩效预算视角指出高校科研经费实施“包干制”应遵循如下原则：尊重规律，释放活力、明确责任，绩效导向、分类评价，公开透明、硬化约束，结果应用、推进诚信，违规必究。

随着科研经费“包干制”试点推广，研究重点转向以下两个方面：一是测度科研经费“包干制”政策实施效果。宋锦刚[15]从横向科研经费“放管服”改革出发，指出“包干制”政策在经费预算层面和执行层面发挥关键保障作用；赵立雨等[16]采用双重差分模型对我国科研经费“包干制”政策进行分析，发现其具有较强的创新激励效应。二是运用政策文本分析、实践调研分析方法剖析政策执行存在的问题。张耀方[17]对31份地方政府政策文本和23份大学科研项目经费“包干制”试点管理办法进行分析发现，政策创新趋于保守；何维兴等（2020）通过梳理当前“包干制”试点工作进展情况，总结了现行科研经费“包干制”政策实施所面临的困难；高阵雨等（2022）对国家杰出青年科学基金“包干制”试点进行调研发现，“包干制”改革精神总体上能在科研单位落实，但部分单位在落实过程中存在未转变观念的问题。总之，现有研究未深入探讨影响科研经费“包干制”政策有效执行的相关因素。

政策执行是将政策观念和文本转化为政策效果的过程，是连通政策目标与政策结果之间的“桥梁”[18]。政策执行包括自上而下和自下而上两种范式，分别侧重于政策制定者的作用以及政策目标群体的作用。学者探索影响政策执行的一般性因素，并构建具有普适性的分析模型，如“史密斯政策执行模型”[19]。该模型认为影响政策执行的4个基本要素包括理想化政策、执行机构、目标群体和环境因素；“米特—霍恩政策执行模型”[20]指出政策执行既受政策系统本身的影响，也受政策环境的影响，如政策价值诉求、政策资源、执行者属性、执行方式、系统环境等；Matlana[21]指出政策具有模糊性和冲突性，基于政策目标是否清晰以及政策参与者对政策的认同程度，将政策执行划分为行政性执行、政治性执行、试验性执行、象征性执行4个维度，并构建“模糊—冲突”矩阵模型，为分析政策执行影响因素提供了研究基础。除此之外，也有学者使用扎根理论[22]、解释结构模型（ISM）[23]、模糊集定性比较分析[24]方法探究政策执行影响因素。

综上所述，当前对科研经费“包干制”政策的研究主要集中在“包干制”内涵作用与实践效果探析上，虽然对政策执行过程中存在的问题也有分析，但缺乏对科研经费“包干制”政策执行影响因素的系统性研究，基于科学定性研究方法展开的分析则更少。鉴于此，本研究从政策执行实践出发，通过深入调研政策执行主体和政策对象，采用扎根理论剖析当前科研经费“包干制”政策执行影响因素，构建科研经费“包干制”政策执行理论框架，以期为进一步推进科研经费“包干制”提供相关政策建议。

本文理论贡献主要体现在以下两个方面：①从科研经费“包干制”政策执行主体和目标群体出发，采用扎根理论方法开展“包干制”政策执行影响因素研究，为开展科研经费“包干制”政策执行提供了较为全面的视角；②以科研经费“包干制”政策有效执行为出发点，剖析科研经费“包干制”政策执行过程中存在的问题，尝试揭示科研经费“包干制”政策执行影响因素之间的作用机理，有助于弥补现有研究不足，丰富科研经费改革理论框架。

2 研究设计

2.1 方法选取

扎根理论最早由Straus amp; Glaser[25]提出，是一种以经验资料为基础建立理论的质性研究方法，通过对原始资料进行层层编码和总结凝练，逐渐形成具体或抽象的理论。当前，扎根理论已被广泛应用于不同学科领域，通过对某一现象进行探索和归纳，能够帮助研究者有效解决遇到的问题。扎根理论数据来源包括访谈和观察、政府文件、网络资讯、报纸等，扎根理论步骤包括开放性编码、主轴编码和选择性编码，通过不断进行理论饱和度检验构建理论模型。科研经费“包干制”政策执行与科研人员经费使用、科研管理部门管理以及财务人员经费处理实践密切相关。因此，本研究从相关人员实践感知出发，运用程序化扎根理论研究方法，剖析科研经费“包干制”政策执行影响因素，构建相应理论模型。

2.2 样本选取与数据收集

鉴于科研经费的特性，本研究主要选取高校科研项目参与者以及科研经费管理部门相关人员为调研对象，为保证受访人员的代表性和资料的丰富性，受访对象学科类型涵盖理科、工科与人文社科等多学科领域，职称分布多样，管理部门人员兼顾基层工作人员。

在开展访谈前，先询问受访者科研项目是否开展“包干制”或单位是否推行“包干制”政策，以确保受访者为科研经费“包干制”政策目标群体或政策执行主体。访谈问题主要围绕以下内容：①相较于过去，您觉得“包干制”政策有哪些优势？②在“包干制”试点政策中，您觉得经费使用/管理存在哪些问题？③您觉得影响“包干制”政策有效落地的因素有哪些？本文采取半结构式访谈形式，根据受访者访谈内容进行层层追问，以期获得更多与研究主题相关的有效信息。本研究主要围绕江苏省高校开展调研，最终对相关人员开展人均30分钟的深度访谈，获得一手访谈资料35份，剔除无效文本后共计31份资料。其中，科研人员编号为S001-S023，管理者编号为M001-M008，将其作为开展扎根理论分析的基础资料。

3 模型构建

3.1 开放性编码

开放性编码是基于获取的资料，运用比较、归类等方式解读资料蕴含的含义，将其概念化和范畴化的过程，本文对访谈资料进行逐级手动编码，并利用Nvivo12软件进行辅助编码。为降低研究者的主观影响，在提取概念和范畴过程中，尽量遵循受访者原话。剔除前后矛盾与频次极少的概念，本文共获取146个初始概念，通过对初始概念进行归类，共得到23个初始范畴，开放性编码示例如表1所示。

3.2 主轴编码

主轴编码是对开放式编码获得的范畴进行归类，根据范畴间的逻辑关系，提取主范畴的过程。范畴间联系表现为因果关系、时间先后关系、功能关系、结构关系等，分析时一般只采用一种关系。本文采用“因果条件→现象→脉络→中介条件→行动/互动策略→结果”这一典型模型分析主范畴[25]，对提取的初始范畴内涵进行比较，凝练出9个副范畴，并进一步提炼出4个主范畴，主轴编码结果如表2所示。

3.3 选择性编码

选择性编码是在主范畴的基础上进一步凝练出核心范畴，理顺范畴之间的关系，系统化构建理论分析模型的过程。通过对“政策设计、执行意愿、价值观念、外部环境”4个主范畴间的关系进行梳理，确定本文核心范畴为“科研经费‘包干制’政策执行影响因素”，将4个主范畴进一步归纳为外部推动力和内部执行动力两个维度。具体而言，围绕科研经费“包干制”政策执行影响因素的故事线为：“包干制”作为自上而下推行的政策，政策设计在政策执行过程中作为外部推动力，直接影响政策执行主体态度与目标群体认同。关于内部执行动力，一方面政策执行部门会结合自身管理需求，综合评估政策设计的合理性和可行性，并形成一定的政策执行意愿；另一方面，在政策执行过程中，政策清晰度和政策作用范围影响目标群体对政策的认知和认同，会持续塑造其价值观念，并表现为对政策执行的配合度。政策环境为政策执行提供外部助力，其中科研诚信和传统管理文化影响政策执行主体的行为选择，包括管理系统、交流平台在内的技术环境也会影响政策执行。本文构建科研经费“包干制”政策执行因素理论模型，如图1所示。

3.4 理论饱和度检验

在使用扎根理论研究方法时需要检验理论是否达到饱和，以满足研究的科学性。所谓理论饱和是指数据不再出现新概念和新范畴，通过对新数据进行编码验证是否有新概念和新范畴出现[26]。本文在已有样本的基础上补充8份访谈文本进行编码，未发现新概念和新范畴，因此认为“科研经费‘包干制’政策执行影响因素”模型通过理论饱和度检验。

4 科研经费“包干制”政策执行影响因素阐释

4.1 政策顶层设计指向：“包干制”政策设计的完备性

政策设计能否发挥指引与导向作用是政策落地见效的基础。根据访谈结果，本研究认为科研经费“包干制”政策设计主要包括科研经费“包干制”内涵、配套政策设计与规划、政策工具的使用。

“包干”一词最早出现在改革开放时期小岗村实行农业“大包干”，后被广泛应用于财政领域。2019年，时任总理李克强在政府工作报告中首次提出科研经费“包干制”，之后我国开始科研经费“包干制”政策改革试点，“包干制”作为经费管理的“新”概念，目前相关学者未对其进行明确定义。与此同时，“负面清单制度”是“包干制”的重要政策工具，是经费监督和经费使用的依据，当前科研人员普遍反馈“负面清单制度”不够明晰，在政策执行实践中内容模糊度高[27]，从而产生政策执行偏差。

当前，中国科研项目管理一般涉及科研项目管理部门、财务管理部门、审计部门、纪检监察部门等。经费使用和管理以科研项目为基础，因此经费管理需要科研项目管理部门配合，财务部门负责经费报销、会计核算、决算审查等，审计部门对经费管理与使用情况进行监督，纪检监察部门对经费使用违规行为进行问责，由此形成经费使用到经费监督的全流程，各环节通过相互作用以确保经费使用的有效性和合规性。科研经费“包干制”政策是对传统经费使用方式的调整，最大特点是项目申请无需预算，最大限度地给予科研人员经费使用自主权，但同时也给财务管理部门和审计部门提出挑战。比如，有管理者指出：“目前科研管理办法与相关审计要求存在矛盾，管理部门本着多一事不如少一事的心理，尽量满足审计合规要求（M004）”，从而导致“包干制”政策执行略显形式化。当前，科研经费“包干制”政策改革实践缺乏财务、审计相关配套政策，各部门受自身利益驱动，部门间交叉利益较少，缺乏自组织行为动力，导致各环节政策执行脱节，部门协同性不够，从而影响政策执行。

4.2 执行意愿驱动：执行主体行为选择取向

政策执行主体行为选择是政策有效执行的前提，在一项新政策面前，政策执行主体执行意愿影响其行为选择取向，进而影响政策执行实践。研究发现，“包干制”政策执行主体执行意愿受部门需求和执行态度两个因素的影响。部门管理需求主要是指科研经费管理财务部门和审计部门的需求，科研经费“包干制”并非“一包了之”，财务部门和审计部门需要合理监督经费使用情况。科研活动的不确定性使部分科技成果难以量化，加之科技评价改革尚未完成，很难为审计部门评估提供依据，导致其政策执行意愿较低，从而不利于科研经费“包干制”政策的有效执行。

执行态度受项目依托单位避责心理和领导者支持的影响。项目依托单位在科研经费管理中具有双重身份，一方面他们希望通过优化科研经费管理，塑造良好的科研环境，更好地服务科研人员以提高科研产出，从而完成组织科研目标；另一方面，他们作为经费管理部门接受上一级的审计监督，在放权过程中面临审计风险。调研发现，管理者会“担心经费使用花完，最后目标没有完成，对学校没法交代，存在这个风险”。部分老师指出：“如果真的能够非常自由地使用这个资金，管理部门肯定也害怕你犯规。”这种双重角色影响政策执行主体的行为选择，基于“经济人”假设，管理部门的决策行为是理性的，出于避责心理，他们在评估政策执行风险和收益后表现为选择性执行政策，最终导致政策执行不到位，目标群体政策获得感不佳，政策执行浮于形式。除此之外，科研经费“包干制”政策作为自上而下推行的经费管理制度改革，领导重视能够缓解政策执行过程中存在的矛盾[28]，领导者支持影响科研人员的执行态度，进而影响政策执行意愿。

4.3 价值观念导向：目标群体的政策配合度

政策能否有效执行取决于目标群体的态度，并表现为政策执行配合度。科研人员认同科研经费“包干制”政策与经费使用制度改革，政策执行容易成功；反之，政策执行有可能无法取得预期效果。研究发现，政策认知和政策认同是科研经费“包干制”政策执行过程中影响目标群体的主要价值观念，目标群体政策认知促使其作出顺应或不顺应政策的行为选择。目标群体认知能力是其判断政策能否使自己获益以及是否认同政策的前提，体现为对“包干”一词所界定的经费使用范围能否获益，如报销是否便利、经费自主使用范围是否扩大等。然而，在科研经费“包干制”政策试点中，科研人员普遍反映“不了解经费使用界限”或“虽然主管部门提出建立负面清单和诚信体系，强化监督检查等

框架性制度文件，但未明确具体实施办法，关于实施结果也没有相关经验可借鉴”，政策模糊性导致政策很难执行。可见，若政策执行主体在政策执行过程中未提高目标群体政策认知度，则很难促使其配合政策执行。除此之外，科研经费“包干制”在赋予科研人员自主权的同时，也会考验其对经费使用的自我约束。因此，科研人员的自我约束能力既影响其政策认知，又影响其经费使用行为选择与政策配合度，进而影响政策执行效果。

政策认同主要表现为科研人员的政策获得感与对政策执行的信任感。调研发现，部分科研人员反映“在政策执行过程中感觉没有达到预期效果，对新经费使用制度感受不强，科研经费报账好像跟之前差别不大”；政策信任主要表现为对管理层能否有效推动改革持怀疑态度，这会降低目标群体的政策认同感，形成不接受科研经费“包干制”的价值观念，进而在政策实践中很难配合政策执行。

4.4 政策环境支撑：政策执行过程中的双向互动

政策设计为政策环境提供基础，政策环境为政策执行提供支撑，两者在双向互动中得到优化。北京2019年推出“科创30条”，提出“在基础研究领域选择部分科研成效显著、科研信用较好的高等学校、科研机构、医疗卫生机构，开展市级财政科研项目经费‘包干制’试点”。可见，科研经费“包干制”政策执行的前提是基于信任，强调经费管理部门对科研人员经费使用合规性的充分信任。在调研中，科研管理部门相关负责人表示：“科研诚信环境氛围存在不足，尚不具备完善的科研诚信机制。”虽然我国自2018年以来科研诚信问题进入一个新的体系化治理阶段[29]，但相关体制机制建设尚不完善。因此，科研经费“包干制”政策有效执行的前提条件不完善。与此同时，1998年科技部、财政部印发的《国家重点基础研究专项经费财务管理办法》，提出“实行课题制管理，实行分项目的全额预算、过程控制和全成本核算，并将预算管理、过程控制、成本核算与决算有机结合起来，形成科学的专项经费管理模式”。之后，科研经费管理与使用一直沿袭预算制，受传统管理文化的影响，科研经费“包干制”政策未形成新的管理文化环境，进而影响政策执行效果。

科研经费“包干制”政策除在管理理念上作出更新外，相关政策工具对政策执行的技术环境提出较高要求，如经费管理政策所依托的数字化技术平台。研究表明，数字化建设作为一种治理技术工具，深刻影响着政府机构改革和组织治理，有助于实现上下级或平行部门间的协同合作，促进各部门目标一致、资源共享、行为交互与责任共担[30]。在财政管理领域，有学者通过对税收改革进行研究发现，数字政务平台的使用有助于提升税收征管效率，而数字化平台建设则发挥关键作用[31]。然而，当前在科研经费“包干制”政策执行过程中，财务管理、项目管理等数字化技术平台建设尚不完善。部分科研人员指出：“尽管我校已经建立信息化财务管理系统，但各模块功能相互独立，信息交互性低，无法满足部门协作需求和科研人员经费使用需求。”电子信息化财务管理系统一方面能为科研人员经费使用提供便利，另一方面也能为财务管理、审计部门监督经费使用合规性提供实时信息。除此之外，信息交流沟通平台能为政策执行主体与目标群体的双向互动提供便利，在提高目标群体政策认同感的同时推动政策有效执行。因此，在文化环境不完善、技术环境未优化的政策环境中，科研经费“包干制”政策执行严重受阻。

5 结语

5.1 研究结论

随着我国科技体制改革的不断深入，尤其是中共第二十届中央委员会第二次全体会议审议通过的新一轮党和国家机构改革，将科学技术部的主要职责调整为按照中共二十大要求深化财政科技经费分配使用机制改革，调整中央财政科技计划协调管理、科研项目资金协调评估等[32]，一方面有利于提高科技部经费统筹协调能力，另一方面也对科研经费使用与管理流程优化提出挑战。科研经费管理制度改革是当前我国实现高水平科技自立自强，进入创新型国家前列的重要保障。本研究采取扎根理论研究方法，基于科研经费“包干制”政策试点访谈文本资料，解析当前影响科研经费管理制度执行的因素，搭建包含“政策设计、执行意愿、价值观念、政策环境”的“包干制”政策执行影响因素模型，得出以下结论：

（1）科研经费“包干制”政策不仅影响政策执行主体的执行意愿，还会塑造目标群体与政策执行主体的价值观念，进而影响政策执行配合度，尤其是“包干制”内容边界、项目类型深度影响政策执行范围和效果。与此同时，基于科研经费“包干制”政策所衍生的相关配套政策，包括新旧经费管理制度与部门协同政策为政策执行主体协同提供了实践依据。

（2）科研经费“包干制”作为一种自上而下推行的政策，政策执行动力主要来自中央政府的权威动员和行政命令，财务管理部门、审计部门等执行主体在政策执行过程中会综合考量自身管理需求及政策推行成本与收益，形成积极推行或不作为的执行态度，共同构成政策执行主体的执行意愿，进而影响政策执行主体的行为选择。若政策执行主体拥有较高的政策执行意愿，则其能够积极主动推进政策执行；反之，则表现为应付性执行，使政策流于形式。因此，需要构建自下而上的政策反馈机制，政策执行部门与政策制定部门形成互动机制。

（3）政策实践中目标群体获得感对科研经费“包干制”政策效能提升具有重要影响。目标群体对政策的认知能力和自我约束能力构成其对科研经费“包干制”政策执行的价值观念，影响其政策执行配合度。因此，应重视科研经费“包干制”给科研人员带来的获得感，通过政策执行提升科研人员收益。

（4）政策设计和政策环境影响政策执行的有效性。科研诚信为科研经费“包干制”政策提供文化环境，影响政策执行主体制度制定与目标群体行为选择。信息化管理系统和沟通平台等技术环境能为科研经费“包干制”政策的有效执行提供便利，进而影响政策执行效果。

5.2 政策启示

根据上述研究结论，本文提出如下启示：

（1）完善科研经费“包干制”政策设计，明确该政策内容体系、覆盖范围。“包干制”作为科研经费管理与使用的一种新方式，一方面为科研人员经费使用提供了新机制，充分释放了科研活力；另一方面也为经费监督与管理政策的制定提供了基础。研究发现，当前科研经费“包干制”政策执行实践中存在“包干”内容边界不明晰、“包干”项目类型不确定，很多高校对科研经费“包干制”持观望态度等问题。因此，中央与地方项目管理部门需明确科研经费“包干制”内容边界、项目类型，项目依托单位（高校/科研院所）应发挥主观能动性，转变管理思维，创新性地开展科研经费“包干制”政策实践，根据中央精神积极推进“包干制”实施。与此同时，财务部门、审计部门等执行主体应完善自身制度建设，确保与科研经费“包干制”政策的有机衔接。

（2）加大科研经费“包干制”政策宣传和普及力度，建立政策执行监督与激励机制。完善“包干制”政策设计理念，提高政策执行主体对政策内涵的理解，避免选择性执行带来的政策偏差，使政策流于形式。与此同时，建立政策执行监督机制，完善政策执行效果激励机制，激发政策执行主体的执行动力，提高政策执行效率。

（3）扩大科研经费“包干制”政策试点项目范围。政策试点是中国独具特色的一种治理机制，对我国各领域治理具有持久和深刻的影响[33]。科研经费“包干制”政策作为科技领域的重要政策内容之一，当前国家杰出青年科学基金、国家优秀青年基金及中国博士后基金项目均有涉及，各省份科研项目也在积极实施“包干制”政策，对于激发科研人员潜能、释放科研经费效能具有关键作用。因此，应在更大项目范围内实施科研经费“包干制”政策试点，如基础研究类、人才类、人文社科类，充分发挥科研经费“杠杆效应”，提升“项目—经费—人才”三位一体整体效能，促进更多科研人员参与创新活动。

（4）完善科研经费“包干制”政策反馈机制，提高政策认同度。通过政策解读会、培训会等方式加强对科研经费“包干制”政策的宣传，让科研人员了解政策内容，使其形成正确的政策认知，提高其经费使用约束能力，进而配合政策执行。同时，充分重视科研人员、基层执行人员对政策执行问题的反馈意见，进一步优化政策内容，提升目标群体政策获得感和政策信任度，进而提高政策执行配合度。

（5）加快科研经费“包干制”政策数字化转型。随着各领域数字化转型进程的不断加快，数字化转型也是科技政策领域重要议题之一。科研经费“包干制”政策作为科技政策的重要组成部分，需加快推进数字化转型，运用数字技术促进科技政策由“碎片化”向“整体化”方向发展，促进“包干制”政策与其它科技政策联通与共享，同时营造良好的组织环境、技术环境和文化环境，提升科研经费“包干制”政策整体效能。

（6）健全科研经费“包干制”政策诚信机制，塑造诚信文化环境。科研诚信文化环境是科研经费“包干制”政策有效执行的前提，应健全科研诚信机制，提高科研人员对科研经费的正确认知，塑造良好的科研经费使用诚信环境，避免科研人员自身利益与公共利益冲突，为政策执行减轻阻力。

5.3 不足与展望

本研究存在如下不足：一是访谈样本受限，深度访谈需要较多的人力、物力和时间，访谈样本数量相对欠缺，数据的全面性有待考证；同时，扎根理论方法的主观性较强，未来应进一步拓展数据来源，以确保研究结论的普适性。二是对科研经费“包干制”政策执行关键影响因素作用关系的分析较少，未来应根据公共政策评估范式与评估方法，对科研经费“包干制”政策执行效果进行实证研究。

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The Factors Influencing the Implementation of Contract System for Scientific Research Funding and Policy Implications Based on Grounded Theory

Abstract：Scientific research funding is an important source of scientific and technological innovation activities， and in recent years， the Chinese government has continuously optimized the policy of scientific research funding with a focus on following the laws of science and improving the effectiveness of its use. However， in practice， problems such as rigid management mode and tedious expense reimbursement procedures seriously reduce the efficiency of" research fund utilization. In response to these problems， China has introduced the contract system for scientific research funding， but the management of scientific research funding is a complex and systematic process. Furthermore， the contract system for scientific research funding is a trust-based funding management model. The above reasons have led to difficulties in system implementation in practice.

Centering around the contract system for scientific research funding， this study obtains textual data by interviewing policy implementation subjects and target groups. After that， it utilizes the grounded theory analysis method and conducts three levels of coding， including \"open coding， axial coding， and selective coding\". Then it extracts the factors affecting policy implementation and constructs a model of the factors affecting the implementation of the contract system. The model consists of four main categories， including top-level design， willingness to implement， values， and policy environment， and nine subcategories， including policy definition， supporting policies， policy tools， departmental management， implementation attitudes， policy acceptance， cognitive ability， cultural environment， and technological environment.

It is found that， foremost， the policy design of the contract system for scientific research funding can affect the willingness to implement relevant policies and the acceptance of the policies by the main body of policy implementation and the target group. Therefore， the government needs to further improve the policy design of the contract system for scientific research funding so as to clarify the system's content and coverage. Second， the management needs and implementation attitudes of policy implementation subjects affect policy implementation behavioral choices. Thus， there is a need to establish a mechanism for monitoring and incentivizing policy implementation. Third， the target group's sense of access and trust in the policy practice have a great influence on their cooperation in the contract system. The study suggests that the government can apply the contract system to a wider range of programs. At the same time， it is also very important for the government to improve the feedback mechanism for further improvement. Last but not least， the cultural and technological environments of scientific research integrity provide the environmental guarantee for the effective implementation of the contract system. Consequently， the study concludes that the government needs to accelerate the digital transformation of the contract system for scientific research funding. It can promote the circulation and sharing of policy information， while it is also necessary to improve the integrity mechanism of the contract system and to shape a cultural environment of integrity.

The novelties of this study are manifested in the following two aspects. First， at the theoretical level， this study utilizes the case of the implementation of the policy of contract system for scientific research funding. It further reinforces the conclusion of existing research that the relevant factors in public policy implementation and their interactions can influence policy implementation. Unlike the previous literature， this paper starts from the perspective of influencing factor analysis. The results of this study not only make up for the inadequacy of the analysis of the factors influencing the implementation of the contract system in existing studies， but also respond more deeply to the implementation dilemmas in the contract system. Secondly， the research results provide management reference for further promoting the effective implementation of the contract system of scientific research funding， effectively utilizing the \"leverage effect\" of scientific research funding， and enhancing the effectiveness of the policy at the practical level.

Key Words：Contract System for Scientific Research Funding; Grounded Theory; Policy Implementation; Influencing Factors；Policy Implication