中国养老政策执行障碍的原因探究及对策分析

许加祺

摘 要：公共政策执行的结果直接影响着公共政策的目标是否实现，史密斯政策执行过程模型具有代表性并广泛应用于政策执行。在执行中，影响政策的因素被该模型分为理想化的政策、环境因素、执行主体、目标群体等四个要素，并对政策形成反馈，通过反馈形成对政策进一步的支持或阻碍。通过对中国养老政策的过程模型分析，揭示出政策本身，政策执行主体，政策执行对象和政策执行环境对政策执行造成障碍的原因，并探究政策障碍消除路径，以保证政策的有效进行。

关键词：史密斯过程模型；政策执行；执行障碍；养老

一、中国养老现状

作为世界上人口最多的发展中国家，我国已经迈人了老龄化社会。根据联合国人口署的预测到2030年，中国60岁以上人口比重将达到23.8%，到2050年进一步上升到31.1%。在人口老龄化的大背景下，如何实现老有所养已经成为政府和学术界共同关注的焦点问题。

二、模型中的政策执行障碍分析

在史密斯的模型中，政策执行的变量因素包括理想化政策、执行机构、目标群体和政策环境，这些因素在执行中是减少失败的关键点，并且他们之间有相互影响的关系，良性互动才会使政策有效执行。本文通过对四大主要因素来分析中国养老政策执行障碍的原因以及找到解决对策。

（一）理想化政策。合法、合理、可行的公共政策称为理想化的公共政策，可以理解为在没有任何的阻碍条件下，所有因素都是良性状态发展，但只是一种理想状态。政策的可行性是政策是否能顺利执行的首要因素，目前与养老有关的政策措施只是针对人口老龄化而提出的可行政策，其执行难度还是很大。作为社会资源和利益的分配者，在政府所做的决策中，有些政策涉及的问题小，执行难度也小，政策执行成果显而易见。也有一些政策涉及的范围相对较广，牵涉的部门较多，资源配置较困难，政策执行难以达到预期。然而，政策目标辐射范围的广度和目标群体的数量，都是加大政策执行难度的因素。

（二）执行机构。在政策执行过程中，阻碍政策执行的因素包括执行机构人员、主管的领导能力、执行的效率等。公共政策制定是由政策主体执行，主体的行政能力和效率直接影响公共政策的执行效果。在执行机构中出现的障碍主要是执行主体对利益的追求。公共政策的制定者和执行者都是人，人首先都会考虑自己的既得利益，这是不可避免的人之常情。因而执行主体在执行公共政策时必然先考虑自己，这种利己取向就会使得在执行政策时发生偏差。绝对价值中立的状态在政府及执行主体的利益驱动下是不可能出现的，才会产生政策的替代执行、象征性执行、选择性执行、附加执行和机械执行等现象。

（三）目标群体。目标群体是指受公共政策影响的政策对象。政策的有效执行受目标群体制度化程度及对领导的认可程度影响。政策有效执行，需要人们服从政策，但是由于目标群体对价值偏好的考量会产生对政策的理解偏差，这种偏差在执行中存在就会造成执行结果的差异。我国目前的养老政策存在两方面问题，一方面，部分工作人员不能很好地体现服务意识，很难让老年人身心愉快的度过晚年。另一方面，老年人诉求无门，即使有消极情绪也只能得过且过，这就使得很多目标群体无法真正的从中受益。还有相当大的一部分老年人受传统观念的影响，不愿意去养老院，有子女照顾的老年人，家庭和睦，没有子女照顾的老年人生活质量就很难提高，并且存在一定危险性。因此，新型“社会养老”对传统“家庭养老”存在一定程度的替代还需要时间。

（四）政策环境。最后一个关键性的因素是政策环境。环境因素是指在政策执行中影响政策执行的环境。表现在：政治环境，民主的政治环境，公民政治参与程度高，越认可政策越有利于政策执行。经济环境，经济环境越发达，政策执行越有强大的物质保证，政策执行力度越大。文化环境，文化环境影响着执行主体和目标群体，先进优秀和谐的文化环境，有利于提高公民对政策的认可度，加大政策执行效率。目前我国的政治环境民主化程度低，公众参与度低，与养老有关的匹配设施建设不健全，国外环境的高福利制度的国家对中国民众的认识也有一定程度影响。当今的社会环境，大部分国家的养老呈现社会化趋势，这也会是将来养老的大势所趋，国际环境为我们提供了一个较好的参考样本。“社会养老”在未来人民群众的心理认可度会越来越高。

三、政策执行障碍消解策略

（一）提高行政能力。政策执行需要行政执行主体丰富的知识水平和高效的执行能力做保证。行政主体应努力学习熟悉规则，对政策有一定的把握和正确的理解，然后有效执行政策。行政能力的提高，需要行政主体有意识地发展，政策理解和政策执行能够有序的进行。市场竞争机制也可被政府合理引进，如签订委托合同由非政府部门的组织和其他社会组织来承担。以此来提高行政效率，降低行政成本，减小行政执行阻力。

（二）健全责任追究制度。公共政策执行的责任追究和风险监控机制，是公共政策执行的有力后盾，是公共政策执行中必不可少的环节。所以在提高行政主体执行能力的同时，更要关注到政策执行的责任追究，防止权力的滥用，真正做到有权必有责、用权受监督。需要对政策执行进行及时有效地跟踪和反馈，制定合理的考核制度和奖惩制度。

（三）国外养老模式借鉴。充分发挥政府的保障和引导作用，政府为养老付出主要责任，但不是全部责任，政府引导起着关键的作用。发达国家养老模式不断完善，养老责任从由政府单独负责逐渐转变为政府、社区、社会其他组织共同负责，政府的作用从直接负担养老转变到为老年人建立保障体系和引导养老产业发展等。建立健全社会养老制度，完善法律监管体系，出台养老产业支持政策。发达国家重视加强培育养老服务产业市场，通过产业化经营，基本上建立了政府引导与市场运作相互结合、财政支持与社会资本相补充的养老服务机制，实现社会效益与经济效益的协调统一。

四、结语

本文的研究结论表明，新型“社会养老”对传统“家庭养老”存在一定程度的替代，但就目前而言效果有限，完善中国的“社会养老”模式有待于进一步提高。在这个过程中，要突出政府的责任，政府肩负着政策制定、基础设施建设、服务体系建设的重任，是养老政策得以实现的有力保障。要加快社会保障体系建设，建立制度健全的社会养老保障体系。大力发展养老服务产业，老年人服务市场有着巨大的发展空间，合理借鉴发达国家经验，提升老年服务水平，让中国老年人度过美好的晚年。（作者单位：吉林财经大学）

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