基于会计视角探讨科研经费“包干制”

张培民

[摘 要] 2019年《政府工作报告》提出，进一步提高基础研究项目间接经费占比，开展项目经费使用“包干制”改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主决定使用。科研项目经费使用“包干制”这一提法，迅速引起科技界广泛关注和热议。文章基于会计视角，对如何推动科研经费“包干制”进行了深入探讨和研究。

[关键词] 科研经费 包干制 会计视角

中图分类号：G647.5 文献标志码：A

一、科研經费“包干制”的提出

2019年《政府工作报告》首次提出科研经费包干制改革试点。两会期间，科技部部长王志刚表示，科技部将形成科研经费包干制改革试点方案，目前已选了60多家单位试点。科研的不确定性、未知性与预算要求具体化之间的矛盾客观存在，此次改革的重点就是以激励、信任为出发点对经费管理进行改进。

“包干制”是一种手段，信任越大，授权越多，责任也越大，压力也就越大。在试点过程中，要关注试点单位过去科研管理是否规范、科研成效是否显著，科研队伍特别是带头人是否专注搞科研、有科学精神、科研操守和良好的口碑。科研经费“包干制”的提出给会计工作提出了具体要求。

二、“包干制”对我国科研经费管理提出的挑战

一直以来，我国科研项目经费的使用采取预算制，即科研经费要严格按照预算要求来使用，这一思路被很多科学家称为“拿做工程的办法来做科研”。工程是有成熟流程的技术，可以精准预算，而科研是探索未知，预算不可能做到条条项项都精细，这不符合科研工作不断变化、探索未知的特点，缺乏灵活性。此外，科研经费“难用”，报销占用科研人员太多时间；科研经费中对人员的经费投入在项目经费中所占比重小，这些问题是科研人员对科研经费存在问题的一些共识。

高校科技处于科技第一生产力、人才第一资源、创新第一动力的结合点，是国家科技创新的核心组成部分。近年来，高校科研经费投入在国家财政支出中所占比重越来越大，国家基金项目中高校承担比例达80%以上，对高校科研经费管理提出了新的挑战，迫切需要改革和创新科研经费使用及管理方式，以激发创新活力。2019年政府工作报告指出：“科技创新本质上是人的创造性活动。要充分尊重和信任科研人员，赋予创新团队和领军人才更大的人财物支配权和技术路线决策权。进一步提高基础研究项目间接经费占比，开展项目经费使用‘包干制改革试点。”这一系列科研管理放权的新举措，体现了对科研创新规律的尊重，积极回应了科研领域中热点难点问题，为深化科技体制改革指明了方向。但就目前而言，这些新举措存在如何落地的问题，特别是从会计的角度如何用好政策，推进科研经费“包干制”值得研究和探讨。

近年来，中央为切实解决科研人员的“痛点”“难点”“堵点”问题，发布了《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》等超过20项“放管服”政策，为科研人员“减负加油”，科研人员的“获得感”“成就感”得到大幅提升。但在具体的工作中存在一些问题，主要是当前高校科研项目经费管理在改革力度、政策落实、管理协同等方面仍存在一些问题。一是“放管服”改革有待深化。上面有政策，但是具体的单位落实不够到位，如间接经费政策出台后，各高校没有及时出台间接经费管理办法，出现了“放管服”政策不落地的情况。二是部门协同有待加强。在落实中央“放管服”政策上，部门间工作协同不够，如间接经费不仅涉及科研部门、财务部门，还涉及人事部门，由于各部门在科研经费管理过程中存在政策掌握不到位的情况，科技部门认可间接经费的提取，人事部门不清楚间接经费是否纳入绩效大盘，最后致使一项好的政策不能落实到个人待遇上。三是部分科研项目存在经费下拨速度慢、多次拨款、拨款与验收间隔过短等问题，也影响了科研活动开展和经费的使用效益。四是课题大小各不相同，按同一标准管理1万元的项目和100万元的项目，显然不合理。五是使用“包干制”有一定的适用范围和前提条件。

三、科研经费“包干制”落地的应对政策

为进一步优化高校科研经费管理，推进科研经费“放管服”落地落实，保障创新团队和领军人才的自主权利及科研人员的合法权益，确保服务到位、监管到位，确切的说就是“包干制”如何落地的问题，基于会计视角，个人提出以下建议。

一是国家层面提出顶层设计，科研经费如何进行“放管服”，同时明确各部门在科研经费管理中分别承担哪些责任。例如，科研经费实行分类管理，经费执行“包干制”，由科研部门管理，经费发放给个人是否纳入绩效，由人事部门管理，“包干制”由一人或多人领取，可视经费的多少，或者项目性质来确定。在科研经费的管理中，各施其职提高经费使用效益，同时要加强主管部门间的工作协同，主管和审计等部门应密切沟通，建立协同机制，进一步增强政策和管理的协同性、互补性，汇聚改革合力。建议相关部委联合出台相关科技经费管理办法，明确执行标准、范围和时限，并加大政策宣传；改进拨款方式，定点定额核拨经费，根据项目验收情况，作为核拨经费的重要依据；进一步简化重大科技专项项目验收流程，深入落实综合绩效评价专家组联合验收机制，及时作出验收结论，根据验收结论确定经费“包干”依据。“包干制”本身是一手段，前提是对广大科技人员充分信任，但信任为前提，不能没有监督；激励为前提，同时还要有约束。

二是“包干制” 的使用范围。《政府工作报告》提出：“进一步提高基础研究项目间接经费占比，开展项目经费使用‘包干制改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主决定使用。”这说明 “包干制”只针对间接费用中的人员经费部分。“科研经费使用‘包干制带来的最直接结果，就是把科研人员从繁琐的票据提交和复杂的审批程序中解放出来，让他们有更多的时间、精力投入到科研中去。”个人认为总经费较少的项目也可以试点“包干制”，如总经费在5万元以内的项目，建议试行“包干制”，把人员精力放在大的建设项目上。施行“包干制”的项目，原则上由项目负责人拥有自主支配权，即可以采用报账的方式，也可采用直接提取劳务费的方式。

三是执行“包干制”的前提条件。一方面，“包干制”给了科研人员更大自主权，但相应的配套审计和考核制度也要跟上，让好的制度最大程度地发挥优势。另一方面，要看到科研经费的本质是纳税人的钱，在对科研人员予以充分尊重和信任的同时，要进行监督，只有激励没有约束，这样的制度是不完善的。“包干制”要有选择性，那些在科研管理上规范、科研成效突出的单位，率先成为试点，而一些具有学术污点的单位，要纳入“黑名单”信用机制，暂不执行“包干”。过程监管和事后审计必不可少，科研人员要强调“规矩在先、责任自负、科学抽样、违规必究”。针对科研人员建立诚信档案，要有更科学的科研项目考核机制，尤其是对于项目推进中失败实验的成效考量，还要建立与“包干制”配套的审计制度。只有放开“包干制”，找对“包干”的方式方法，才能激发科研人员积极性，保证经费效益最大化。

科技项目资金支持和服务方面，已经打破了事业企业之分，以国家重点实验室为例，既有在大学、科研院所的，也有在企业的。在参与国家科技项目方面，如果还有在身份、编制方面受影响，这是不合理的。这个问题主要是人员支出涉及绩效的问题，而只有事业单位存在奖励性绩效大盘的问题，所以执行“包干制” 的重要前提条件就是人员支出不占绩效，否则人员支出“包干制”在事业单位无法落地。

科研经费“包干制”改革是第一次在政府工作报告中提出，但据科研人员反映，国内外已有相关实践，这些实践可以为改革措施落地提供借鉴。“包干制”很受科研人员的欢迎，这也是科研资助机制上颇有意义和探索性的创新，相信这项改革一定会提升科研项目运行的效率和投入产出比。 “包干制”改革回应了科研人员的诉求，让科研人员受益，做好落实极为重要。