环境分权视角下“环保垂改”政策对城市经济绿色转型的影响

关键词 环境分权；机构改革；环境管理制度；绿色转型；双重差分模型

中图分类号 F205 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）08-0047-12 DOI：10. 12062/cpre. 20240513

改革开放以来，中国城市化、工业化进程加快在带来巨大经济效益的同时，也导致了自然资源过度消耗、工业污染突出、生态破坏严重等问题。严峻的环境形势对环境管理制度提出了更高要求［1］。然而，中国长期以来形成“条块并存，以块为主”的环境管理制度［2］，不仅导致地方环保部门受上级环保部门和地方政府的双重领导，面临独立性缺失的现实约束［3］，而且其效能发挥很大程度上取决于地方政府环境治理的主动意愿［4-7］。为破除这一困境，中国政府于2016年宣布实施省以下环保机构垂直化改革（以下简称“环保垂改”），颁发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。这是环境保护工作首次在体制机制方面的重大改革［8］，也是中央政府针对前期“条块并存，以块为主”环境管理制度效果不佳问题进行的主动纠偏，环境管理权责的合理分配是此次环境制度改革的关键。从环保权责分配视角看，“环保垂改”意味着中国环境管理制度向集权化方向转变。那么，这一转变能否提高环境治理效率、促进经济绿色转型？“环保垂改”政策通过什么机制对经济绿色转型产生影响？政策效果是否具有异质性与空间溢出性？探究上述问题，既为中国现阶段环境管理制度的改革深化提供理论解释，也有利于探索推动区域经济绿色转型的实践路径，对实现国家治理体系、治理能力现代化和经济高质量发展具有重要现实意义。

1文献综述

与本研究相关的文献主要有3类。第一类关注环境分权的污染治理效应和绿色发展效益。环境分权着眼于不同层级政府间环境事务管理权力的分配［9］。自2001年Oates提出环境分权以来，学术界尚未就环境治理集权还是分权达成一致。部分学者认为环境分权具有信息成本优势和因地制宜优势，能够提高地方污染治理水平［10］，提升绿色技术创新能力［11］，促进环境质量提高［12-13］。环境分权反对者则认为环境集权可以避免地方政府以环境为代价发展经济的“逐底竞争”［14］，有助于解决污染外溢性损害和环境治理“搭便车”困境［15］，提高环境治理服务供给效率，并认为环境分权可能因激励扭曲而无法约束污染排放，从而削弱减排效果、减缓工业绿色转型进程［3，16］。

第二类聚焦经济绿色转型的影响因素。已有文献主要集中于绿色技术进步、产业结构、环境规制、经济管理制度等对经济绿色转型的影响。绿色技术创新作为高质量发展的核心驱动力，在引领经济绿色转型中发挥着重要作用［17］。此外，产业结构合理化和高级化能够提高绿色全要素生产率，促进经济绿色发展［18］。在参与环境治理过程中，严格的环境规制增加了企业治污成本，但也可能发挥倒逼企业提升绿色技术创新的效果，影响绿色全要素生产率［17， 19］。从经济制度来看，卞元超等［20］发现财政分权体制下的市场分割通过抑制效率提高和技术进步，阻碍了经济高质量发展。近年来，随着环境管理体制的日益完善，越来越多学者开始关注环境制度性因素对经济绿色转型进程的影响。

第三类关注“环保垂改”的逻辑机理和政策效果。关于“环保垂改”的逻辑机理，部分研究发现实行“环保垂改”后，环保机构层级的减少能够加快信息流动，降低因层层传递带来的信息失真，上级环保机构统筹处理环境任务的模式有助于协调解决跨界污染问题［21-22］。此外，“环保垂改”使地方环保机构独立于地方政府，意味着地方政府对地方环保部门的约束随之减弱。如席鹏辉［23］发现“环保垂改”能够弱化地方财政激励对环保部门正常履行环境治理职能的制约作用。关于“环保垂改”的政策效果，多数学者认为环保机构垂直化改革有助于摆脱环境治理困境、提升环境治理效率［24-26］，促进污染企业绿色生产率提高和企业绿色投资［21］。然而，部分学者也指出，“环保垂改”虽在一定程度上能够减少政企合谋，但由于污染排放和区域经济发展具有外部性，且改革往往涉及多个地区、多个部门，其顺利实施还依赖于政府机构，无法完全杜绝地方政府干预，因此政策效果难以保障［27］。

梳理已有文献发现：第一，已有文献尚未就“环保垂改”的政策效果达成一致，且较少有研究从环境事务管理权力配置变化视角解释“环保垂改”政策的实质，并探究其对经济绿色转型的影响和传导机制。第二，目前研究探讨经济绿色转型的实现路径主要集中于技术进步、产业结构和环境规制等，较少从体制机制出发对环境管理制度进行考量。第三，少数研究关注“环保垂改”政策对经济绿色转型的影响，但结合中国实际对“环保垂改”政策影响的异质性分析和空间溢出性分析不够全面。鉴于此，本研究基于2005—2021年280个地级市面板数据，构建多期双重差分模型，对“环保垂改”政策的城市经济绿色转型效果展开研究。本研究的边际贡献在于：一是立足中国环境管理制度变革实践，指出“环保垂改”政策的实质是环境分权程度的变化，系统性探讨环境管理事权在各级政府间的划分变革对经济绿色转型的影响，既拓宽了环境分权表现形式的研究范畴，也是对环境管理制度改革效果评估的有益补充。二是从市场反应和地方政府行为两个方面揭示了“环保垂改”政策影响经济绿色转型的内在作用机制，基于有效市场和有为政府视角，考察“环保垂改”政策通过资源配置和地方政府环境治理支出对经济绿色转型的影响，丰富了环境分权制度与经济绿色转型关系的机制研究。三是充分结合中国发展现状与制度特色，考虑了中国式财政分权制度、约束性污染控制目标、城市级别及地理位置差异等现实因素，对“环保垂改”政策的城市经济绿色转型效应进行了异质性检验，为针对性提高环境管理实践水平提供了启示。

2 理论分析与研究假说

2. 1 “环保垂改”政策与经济绿色转型

环保政策的实施效果深刻影响着经济绿色转型进程。中国已实行的中央环保生态督察、环保目标责任制、环保约谈、环保法庭、环保税等一系列政策措施虽取得一定成效，但难以从根本上改善环境治理困境。以明晰环保权责为目标的环境管理制度改革成为突破现行环境治理模式困境的关键。既有研究表明，“条块并存”下地方环保部门需接受上级环保部门与地方政府双重领导，而二者在实现环保目标与经济目标方面的取舍差异给环保职能履行带来了严重阻碍。“以块为主”的属地管理强化了地方政府行政干预，由于地方环保机构在人事、财政等方面受地方政府制约，环保监察、监测、执法工作的独立性、公正性和协同性难以保障［22， 28］。为了改革“条块结合，以块为主”的环境管理体制中存在的央地政府间、地方政府间博弈和环保权责划分模糊等问题，2016年中央强力推进“环保垂改”，推行以省级环保部门为主的垂直管理体制，强调省（自治区、直辖市）及所辖市、县的监测、监察工作统一由省级环保部门负责，地市级环保部门实行以省级环保部门为主的双重管理，县级环保部门作为地级市环保部门的派出机构，负责属地内的执法监测工作［26］。各级地方政府对生态环境负责并接受环境目标考核，以及上下级环保机构间的“条关系”加强，均为“环保垂改”政策下环境集权强化的客观表现，如图1所示。

“环保垂改”政策的实质是针对“条关系”的环境分权制度改革，通过将环境管理事权上收至省级层面，强化环境集权，破除“以块为主”的地方保护主义。为了有效平衡地方政府与地方环保部门间的环境治理权责，以集权化为特征的“环保垂改”政策，一方面，限制了地方政府“人、财、物、事”等方面的支配权力，保护了地方环保部门环境治理权力的独立性，在倒逼高污染企业进行绿色技术创新的同时促进绿色企业发展，从而加快产业结构升级，推动经济绿色转型。另一方面，要求地方政府接受环境目标考核，并对辖区内生态环境质量负责，强化了地方政府环境治理责任，提高了地方政府对生态环境保护事务的重视程度，可以通过严控环境不达标项目和支持环境友好型项目等措施，引导地方政府“逐顶竞争”，从而促进经济绿色发展［19］。因此，本研究提出假说1。

假说1：“环保垂改”政策有助于提升经济绿色转型水平。

2. 2“环保垂改”政策对经济绿色转型的影响机制

在市场反应和地方政府环境治理行为方面，要素资源配置变化和地方政府环境治理支出可能是“环保垂改”政策作用于经济绿色转型的潜在机制。“环保垂改”政策不仅涉及环境治理权责在不同层级政府、环保部门间的重新分配，也可能引起劳动力、资本等要素资源的配置变化。一方面，“环保垂改”政策可以促进生产要素自由流动，降低改革城市的要素价格扭曲和配置扭曲。在原来“条块并存，以块为主”的环境管理制度下，为了获取短期经济效益，地方政府通过扭曲土地、资本和资源环境等要素价格，释放要素价格优惠信号，诱导污染企业投资［26］；与此同时，地方政府对环境保护事务的行政干预会将要素限制在特定领域和特定企业，降低了要素资源配置效率［29］。而“环保垂改”政策打破了地方政府在环境治理方面对污染密集型企业的“地方保护主义”，减少了地方政府对生产要素自由流动的诱导和限制，有利于缓解要素价格扭曲和配置扭曲，为要素资源市场化配置提供了空间［25］。另一方面，“环保垂改”政策释放出环境治理新信号，引导生产要素从非清洁产业流向清洁产业，有助于发挥市场在资源配置中的调节作用［30］，扩大生产要素种类和价格的选择范围，从而缓解要素市场扭曲。此外，已有大量文献证实提升资源配置效率有利于促进绿色全要素生产率、绿色技术创新和区域经济高质量发展［30-32］。基于以上分析，本研究提出假说2。

假说2：“环保垂改”政策通过提升资源配置效率推动经济绿色转型。

地方政府环境治理支出是推动区域绿色发展的重要手段，环境治理支出增加能够有效提升经济绿色转型水平［33-34］。在“条块并存，以块为主”的环境管理制度下，“以块为主”的属地管理原则无法解决环境污染的负外部性；同时，环境治理中的“搭便车”问题导致地方政府环境治理积极性不高，这意味着在协调机制不健全的情形下，环境分权一定程度上增加了环境治理的难度，导致环境治理支出不足［35］。“环保垂改”政策实施后，主要环境管理权力上收至省级环保部门，环境集权化趋势加强，有助于解决跨界环境管理事务的治理难题。这一方面使环境污染外溢性带来的负外部性被内部化，另一方面有助于减少环境治理正向溢出效应引致的“搭便车”现象［36］。对环境污染和环境治理外部性的纠正，有助于调动地方政府环境治理积极性，促进地方政府扩大环境治理支出规模，为经济绿色转型提供资金保障。基于此，本研究提出假说3。

假说3：“环保垂改”政策通过促进地方政府环境治理支出推动经济绿色转型。

2. 3 “环保垂改”政策对经济绿色转型影响的异质性

“环保垂改”的政策效果可能因城市级别不同而不同。通常省会城市是一个地区的政治、经济、金融中心，相较于其他地级市，拥有更高的行政地位和更强的经济金融实力，但同时也面临着更加严格的政治约束［24， 37］，政企合谋空间天然不足，而非省会城市面临的监管相对宽松。因此，在非省会城市，推动环境管理权力上收、破除地方政府干预的“环保垂改”政策效果可能更为显著。

经济基础、市场化程度、执政水平、创新水平等禀赋差异可能导致不同区域在“环保垂改”政策影响下呈现不同的政策效果。相较于西部地区，东部和中部地区经济相对发达，地方政府执政水平高且重视环境治理，对地方环保部门的干预程度较低；而西部地区依赖地区资源禀赋和承接东部、中部地区淘汰产业发展经济，政企合谋动机强烈。此外，西部地区省份多处于内陆地区，市场化程度不足，技术条件相对落后，可能因统筹解决跨区域、跨流域等环境管理问题的能力不足，导致政策效果欠佳。

财政分权赋予地方政府一定财政自主权，调动了各地政府发展经济的积极性，成为推动地方经济发展的重要动力之一［38］。然而，财政分权激励下基于GDP增长的“晋升锦标赛”也导致地方政府倾向于降低环境规制门槛促进经济增长［39］。相较于财政分权度较低的地区，高财政分权度地区的财政支出自由化程度更高，地方政府将财政支出用于短期能产生经济效益的非环境治理事项倾向更强，这将导致地方环境治理支出被挤占。而“环保垂改”政策有助于破除地方政府干预、压实地方政府环境监督责任，这对促进高财政分权度地区增加环境治理支出具有更加显著的作用，更有利于促进经济绿色转型。

在“十一五”规划中，主要污染物减排目标被首次确立为环境约束性指标，在2007年被正式纳入地方政府绩效考核体系，但地方政府在执行中央政府下达的环保目标任务时仍会存在差异，是否公布约束性污染控制目标是地方政府环保治理决心和能力的重要体现。相较于公布约束性污染控制目标的地区，未公布地区的地方政府受到较弱的外部监管约束和公众监督，自我施压程度较低［40］。在未公布地区，“环保垂改”政策削弱了地方政府对地方环保部门的掣肘，能够从体制机制优化角度化解地方政府环境治理不作为问题，有利于促进该地区经济绿色转型。而在公布约束性污染控制目标的地区，该政策的改革效果可能相对较弱。基于此，本研究提出假说4。

假说4：在非省会城市、东部和中部地区、高财政分权度和未公布约束性污染控制目标的城市，“环保垂改”政策对经济绿色转型有明显的促进作用。

3研究设计

3. 2变量选取与数据来源

3. 2. 1变量选取

被解释变量：城市经济绿色转型程度（GTFP）。经济绿色转型程度采用基于EBM⁃GML方法计算所得的绿色全要素生产率衡量。参考已有研究［42］，选取资本、劳动和能源消费作为投入要素；在产出要素的选取上，期望产出包括城市生产总值，并以2004年为基期进行平减，非期望产出包含工业废水、工业烟尘、工业二氧化硫、细颗粒物和二氧化碳。

解释变量：“环保垂改”政策（EVR）。在估计“环保垂改”政策对经济绿色转型的影响时，设置“环保垂改”政策虚拟变量，如果某城市在某年颁布改革实施方案，当年及之后年份的EVR 值取1，否则取0。

控制变量：为了尽可能减少结果偏误，参考已有文献［43-44］，引入可能对经济绿色转型效果产生影响的控制变量。选取的控制变量有：财政分权（FD），以地级市人均财政支出占地级市人均财政支出和省级人均财政支出之和的比重表示；横向环境分权（HED），以地级市政府工作报告中环境相关词汇出现频数占总词频数的比重表示；产业结构合理化（IND），以考虑了不同产业影响经济发展权重的泰尔指数法测度，并对其取对数；地方政府竞争（GOC），以各地区实际利用外资额的对数测度；绿色技术创新（GTI），以授权的绿色发明专利总数的对数表示；环境规制（ER），以赋权后5种污染物处理率合成指数的对数表示；人口密度（PD），以年末总人口数与行政区域面积比值的对数表示；约束性污染控制目标（ET），以地级市政府工作报告中是否公布具体、明确的数值型约束性污染控制目标表示，公布取1，未公布则取0。值得注意的是，区别于环境分权所指的上下级政府间环境管理事权的纵向划分，横向环境分权是指地方政府在不同部门间的横向行政资源配置划分［2］。

3. 2. 2数据来源

鉴于数据可获取性，本研究未涉及西藏、香港、澳门和台湾，最终选取2005—2021年280个地级市的面板数据作为研究样本。由于北京、上海、天津和重庆4个直辖市的行政管理体制具有特殊性，在经济发展水平、环境治理能力等方面领先于其他地级市，故未纳入直辖市样本。其他部分地级市样本，三沙、儋州、毕节、铜仁、普洱、海东、吐鲁番和哈密，由于管辖范围变更、设立时间较短和数据缺失严重等问题被剔除。原地级市莱芜2019年撤市划区，但鉴于其数据完备度较好，保留该样本。本研究数据主要来自历年各地区环境公报、《中国统计年鉴》《中国城市统计年鉴》《中国财政年鉴》、中国工业企业数据库、中国国家知识产权局（SIPO）、国泰安数据库（CSMAR）、Wind数据库和中国碳核算数据库（CEADS）等。针对部分数据缺失的问题，主要通过插补法对缺失数据进行平滑处理。表1报告了主要变量的描述性统计。

4 实证结果分析

4. 1 基准回归结果

基于式（1）考察“环保垂改”政策对经济绿色转型的影响，估计结果见表2。从表2可以看出，未纳入控制变量时，“环保垂改”政策对绿色全要素生产率影响的估计系数为正，但不显著。添加控制变量后，估计系数在10%的水平上显著。基准估计和纳入控制变量后的回归结果显示，“环保垂改”政策对滞后一期绿色全要素生产率影响的估计系数均在1%的水平上显著，表明此次“环保垂改”政策能够有效驱动城市经济绿色转型。

此外，本研究考察了“环保垂改”政策对经济增长和污染物排放的影响，经济增长以人均城市生产总值表示，各污染物包括工业废水、工业烟尘、工业二氧化硫和细颗粒物，估计结果见表3。从表3可以看出，“环保垂改”政策对经济增长影响的估计系数在1%的水平上显著为正，表明“环保垂改”政策有利于促进地区经济增长。“环保垂改”政策对工业二氧化硫、细颗粒物和工业废水排放量的影响系数均在1%的水平上显著为负，对工业烟尘排放的影响为负但不显著，这表明“环保垂改”政策对多数污染物排放具有显著的抑制作用。整体来看，“环保垂改”政策不仅抑制了众多污染物排放而且有利于经济增长。综合以上结果可知，“环保垂改”政策能够显著推进经济绿色转型，假说1得到验证。

4. 2稳健性检验

4. 2. 1平行趋势检验

双重差分法有效的前提是满足平行趋势假定，即处理组和对照组在政策冲击前拥有相对一致的发展趋势。图2展示了被解释变量为滞后一期绿色全要素生产率的平行趋势检验结果。可以看出，在“环保垂改”政策实施前，估计系数在0附近波动，实验组和对照组之间差异并不显著；在政策实施后，估计系数显著为正，表明平行趋势检验通过。此外，从动态效应看，“环保垂改”政策对城市经济绿色转型水平产生促进作用，政策效果具有持续性。

4. 2. 2反事实检验

通过人为设定“环保垂改”政策的实施时间进行反事实检验。将各地级市“环保垂改”时间分别统一提前，如果“环保垂改”政策的估计系数不显著，则表明经济绿色转型程度的提高是由“环保垂改”政策而非其他因素引起的。否则，基准回归结果不可靠。反事实检验结果见表4，结果显示，pre2year 和pre3year 的系数均不显著，表明如果将各地级市“环保垂改”政策实施时间分别统一提前2～3年，则“环保垂改”政策的经济绿色转型效果不存在。因此，基准回归结果稳健。

4. 2. 3安慰剂检验

为了排除其他随机因素或遗漏变量对上述基准回归结果的干扰，参考李强等［36］的研究，通过随机分配“环保垂改”政策实施城市进行安慰剂检验。重复500次随机抽样过程，以构建一个虚拟处理组执行基准回归。图3报告了以滞后一期绿色全要素生产率为被解释变量的500个估计系数及其P 值分布。“环保垂改”的估计系数分布集中在0附近，且绝大部分落在0. 009的左侧，表明上述回归结果并非由其他随机因素或遗漏变量引起。

4. 2. 4排除其他政策影响

样本期内其他环境政策也可能对城市经济绿色转型水平产生影响，如2007年国家制定的排污权交易试点政策，2012年发布的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，2018年1月1日起执行的新的环境保护税和自2016年开始的中央环保督察。上述环境政策的实施年份与“环保垂改”政策实施年份部分重合，为了排除上述环境政策的干扰，在基准回归模型的基础上分别加入了上述4项政策的虚拟变量，考察“环保垂改”政策对经济绿色转型的影响，估计结果见表5。可以发现，在纳入上述4项政策后，“环保垂改”政策的估计系数仍至少在10%水平上显著为正，实证结果依然稳健。

4. 2. 5 倾向得分匹配-双重差分法

为了进一步排除基准回归结果中可能存在的系统性误差问题，采用倾向得分匹配法（propensity score match⁃ing，PSM）对处理组和对照组进行匹配，进而采用双重差分模型对“环保垂改”政策的城市经济绿色转型促进效应进行检验。表6结果显示，除以绿色全要素生产率为被解释变量的基准估计外，EVR 的系数均至少在10%的水平下显著为正。

4. 3影响机制分析

在验证了“环保垂改”政策对经济绿色转型存在显著且持续的正向促进作用后，为了进一步探究其内在机理，从市场反应和地方政府行为变化维度分析其传导机制。参考李青原等［45］的方法，设定如下模型：

式中：M_it 为资源配置效率和地方政府环境治理支出的代理变量，γ₀、γ₁、γ_j为模型中的待估参数。本研究以资源错配程度这一反向指标表征资源配置效率，其含义是要素无法自由流动导致资源配置偏离帕累托最优的状态，通常包括资本错配和劳动错配。参考陈永伟等［46］的方法，测算劳动错配度（DISL）和资本错配度（DISK），DISL 和DISK 越大，劳动错配度和资本错配度越高。参考黎文靖等［47］、郑思齐等［48］的研究，采用环境治理投资额的对数表征地方政府环境治理支出（EE）。其他变量含义同公式（1）。

资源配置效率变化是“环保垂改”政策打破行政干预，推动要素资源市场化配置的市场反应，而地方政府环境治理支出是“环保垂改”政策引致的地方政府环境治理行为变化的重要表现。市场反应的机制检验结果见表7。可以看出，无论是否添加控制变量，“环保垂改”政策对劳动错配影响的估计系数均在1%水平上显著为负，对资本错配影响的估计系数均在5%水平上显著为负，说明缓解劳动错配和资本错配是“环保垂改”政策发挥经济绿色转型积极作用的重要传导机制。本研究以“环保垂改”政策为切入点，发现环境集权能够通过抑制劳动错配和资本错配提升绿色全要素生产率，这与屈小娥等［30］的研究中，资源错配是环境分权影响高质量发展重要传导渠道的观点一致。

地方政府环境治理行为的机制检验结果见表7。结果显示，无论是否添加控制变量，“环保垂改”政策对地方政府环境治理支出影响的估计系数均显著为正，表明“环保垂改”政策促进了地方政府增加环境治理支出，从而推进经济绿色转型进程。这与韩超等［24］的研究结论有所不同，他们认为环保机构垂直化改革并未增加地方政府环境治理投入。这可能是因为上述研究仅检验了2010年以前部分城市自发进行环保机构垂直管理改革的效果，而本研究聚焦在更广泛时空维度下的全国性“环保垂改”政策，该政策要求全国各地区按照下发文件遵照执行，力度更强、范围更广、改革更彻底，因而发挥政策效果的可能性更大，更有利于促进地方政府增加环境治理支出。总体来看，“环保垂改”政策能够破除区域壁垒和企业保护，使不同主体拥有平等使用要素资源的权利，有助于市场这一“看不见的手”发挥作用；同时，“环保垂改”政策下主要环境管理权力的上收，有利于统筹解决辖区内跨界环境管理事务问题，环境治理外部性的纠正有利于提高地方政府环境治理积极性，促进地方政府增加环保支出，是助力“有为政府”建设的重要手段。该政策对绿色全要素生产率的提升作用主要通过推动要素资源市场化配置和促进地方政府环境治理支出实现，假说2和假说3得到验证。

4. 4 异质性分析

4. 4. 1 基于城市级别的异质性分析

本研究将280个地级市样本划分为26个省会城市和254个非省会城市。表8结果显示，在非省会城市，“环保垂改”政策能够有效促进经济绿色转型；在省会城市，“环保垂改”政策对经济绿色转型的影响则不显著。可能的原因是，一方面，相较于非省会城市，省会城市在获取公共资源、财政投入和优惠政策方面具有比较优势［49］，使其在经济绿色转型意识和措施方面相对领先；另一方面，省会城市处于省级行政区域的核心，面临着更为严格的政治约束，政企合谋程度相对较低，综合来看，“环保垂改”政策发挥改革效果的空间相对有限。因此，在省会城市，“环保垂改”政策未对经济绿色转型产生明显影响，而在非省会城市中，该政策在推动经济绿色转型方面取得了良好效果。

4. 4. 2 基于地理位置的异质性分析

中国地域辽阔，不同区域在经济发展和环境治理水平等方面存在较大差异。因此，本研究将样本划分为东部、中部和西部地区三大区域，回归结果见表8。由以滞后一期绿色全要素生产率为被解释变量的估计结果可知，“环保垂改”政策显著促进了东部和中部地区的经济绿色转型，而在西部地区“环保垂改”政策的估计系数为负且不显著。该结论与马越越等［14］的研究结论相似，可能的原因是，经济实力和环境治理水平相对领先的东部和中部地区能够为“环保垂改”政策提供更优越的基础保障，改革阻力相对较小，对经济绿色转型的促进作用显著；而在西部地区，经济发展水平相对落后，往往会牺牲环境换取经济增长，“环保垂改”政策可能遇到更大改革阻力，经济绿色转型效果不明显。

4. 4. 3基于财政分权度的异质性分析

环境分权对经济绿色转型的影响因财政分权程度变化而变化［50］，“环保垂改”的政策效果也可能受地方财政分权程度的影响。以财政分权度的平均数为界，将样本划分为高财政分权度地区和低财政分权度地区，回归结果见表8。可以发现，在高财政分权度地区，“环保垂改”政策对滞后一期绿色全要素生产率影响的估计系数在10%的水平上显著，而在低财政分权度地区，“环保垂改”政策的影响不显著。即“环保垂改”政策对财政分权度较高地区的经济绿色转型具有更明显的促进效应。这可能是因为高财政分权度地区财政支出自主性较高，为地方保护主义滋生提供了空间，地方政府倾向于将财政资源用于能带来短期经济效益的事项，而“环保垂改”政策顺利实施能够有效破除地方政府在环境治理事务中的不当干预，有利于推进城市经济绿色转型。低财政分权度地区，由于地方政府财政支出自主性小，即使实施“环保垂改”政策，也无法灵活调整地方政府用于环境治理支出的比例，对经济绿色转型的影响不显著。

4. 4. 4 基于约束性污染控制目标的异质性分析

中国针对不同污染物制定了排放量控制计划，并将减排目标确立为约束性指标，该指标与地方政府官员绩效考核相挂钩［40］。公布约束性污染控制目标与否体现了地方政府接受公众对环保目标完成度的监督程度，明确约束性污染控制目标的城市往往环境基础良好，政府环境治理能力和动力更强，具备良好的绿色发展条件，有助于城市经济绿色转型水平提高。根据政府工作报告是否公布具体、明确的数值型约束性污染控制目标，将样本划分为两组，进行异质性检验，结果见表8。从以滞后一期绿色全要素生产率为被解释变量的回归结果看，在未公布和公布约束性污染控制目标的城市样本中，EVR 的估计系数均显著为正，未公布城市的估计系数大于公布城市，意味着“环保垂改”政策效果在未公布城市更加显著。这表明“环保垂改”政策通过强化地方政府和地方环保部门的环保目标一致性，削弱未公布城市隐瞒减排情况的动机，纠正地方政府行为带来的污染密集型产业和非污染密集型产业间的资源错配，有利于促进经济绿色转型。在公布城市中，“环保垂改”政策效果相对较弱，可能是因为改革前，该类样本城市地方政府环境治理意识和能力已处于较高水平，“环保垂改”政策带来的经济绿色转型促进作用有限。综上，在非省会城市、东部和中部地区、高财政分权度地区及未公布约束性污染控制目标的城市，“环保垂改”政策对经济绿色转型有明显的促进作用，假说4成立。

5进一步分析：空间溢出效应

“环保垂改”政策具有经济绿色转型促进效应，这一方面可能推动周边地区借鉴模仿，采取“环保垂改”追随策略，从而助力周边地区城市经济绿色转型水平提升，产生正向空间溢出效应；另一方面，也可能引致虹吸效应，通过吸引优质要素资源向本地集聚，对周边地区的经济绿色转型水平产生负向空间溢出效应。为了检验空间溢出效应，分别选取空间杜宾模型和动态空间杜宾模型分析“环保垂改”政策对经济绿色转型的空间影响，回归结果见表9。

表9结果显示，“环保垂改”政策的系数均显著为正，“环保垂改”政策的空间滞后项系数均显著为负，表明“环保垂改”政策对当地经济绿色转型产生促进作用，而对周边城市经济绿色转型具有抑制作用。由此可见，“环保垂改”政策通过虹吸效应阻碍了周边地区经济绿色转型进程。为了准确判断“环保垂改”政策的空间溢出效应，采用偏微分方式对溢出效应进行分解，得到直接效应和间接效应。基于空间杜宾模型，直接效应中“环保垂改”政策对本地经济绿色转型水平具有显著的正向影响；间接效应中“环保垂改”政策对周边城市经济绿色转型水平表现出显著的负向影响。基于动态空间杜宾模型，无论是短期还是长期的直接效应和间接效应均与空间杜宾模型的估计结果相似，即“环保垂改”政策促进了本地经济绿色转型，但也抑制了其周边地区经济绿色转型。可能的原因在于：一是“环保垂改”政策在约束地方政府环境管理权力的同时，强化了其环境治理责任，原本在地方政府庇护下的本地污染企业因缺乏“保护伞”而迁往周边地区。二是“环保垂改”政策使环保部门执法权力向基层延伸，市级环保部门执法将更加高效准确，本地污染企业面临的环境规制压力变化使其迁往周边地区。三是“环保垂改”政策导致周边地区的优质要素资源向本地流入，如清洁技术、环保人才等，加剧了虹吸效应，降低了周边地区的经济绿色转型水平。

6 结论与政策启示

在推进人与自然和谐共生的现代化和构建系统完整的生态文明制度体系背景下，本研究以“环保垂改”政策为准自然实验，基于2005—2021年280个地级市面板数据，采用多期双重差分模型实证考察了“环保垂改”政策对经济绿色转型的影响，并探讨了该影响背后的传导机制、政策效果异质性和空间溢出性特征。研究发现：①“环保垂改”政策在抑制污染物排放的同时促进了经济增长，提高了绿色全要素生产率，有助于推动城市经济绿色转型，而且政策效果具有持续性，在经过一系列稳健性检验后，结论依然稳健。②进一步地，通过考察“环保垂改”政策引发的市场反应和地方政府行为变化进行机制检验，发现“环保垂改”政策不仅能够抑制劳动错配和资本错配，而且可以促进地方政府环境治理支出增加，从而加速经济绿色转型。③异质性分析表明，“环保垂改”政策的经济绿色转型效果在非省会城市、东部和中部城市、高财政分权度和未公布约束性污染控制目标的城市更加明显。④空间溢出效应结果表明，“环保垂改”政策在提高本地经济绿色转型水平的同时，也抑制了周边地区经济绿色转型进程。

研究结论为推动中国环境治理体系和治理能力现代化提供了政策启示。①持续深化环境管理制度改革，激发经济绿色转型潜力。上收环境监察、监测职能，下放环境执法职能的“环保垂改”是推动经济绿色转型的有效路径。因此，应进一步梳理环境管理事权清单，厘清各级环保机构职能边界，细化省级环保机构的环境监察、监测工作机制。此外，地方政府在环境治理中发挥着重要的主体作用，有必要通过政治晋升、环保责任追究、环境转移支付等途径完善地方政府激励约束机制，调动地方政府参与污染防控的积极性。②优化“环保垂改”政策促进经济绿色转型的传导机制。一方面，减轻行政壁垒对环境治理活动的限制，增强城市技术、资金、人力资本等要素集聚能力，在“环保垂改”政策效果发挥时吸引各类要素流入，为经济绿色转型提供动力。另一方面，完善环境管理权力与支出责任匹配的财政支出体系，促进财政支出合理分配，提高城市环境治理支出占比，强化环境公共服务供给能力。③精准施策，因地制宜制定差异化环境治理策略。从区域分布看，西部地区应在适当上收地级市政府环境管理事权的同时，给予其在环境基础设施建设等方面的政策支持，避免地方政府以牺牲生态环境资源的方式换取经济增长；中部地区应持续强化“环保垂改”，通过绿色高质量发展实现中部崛起；东部地区应依托经济发展水平和环境治理效能优势，提前谋划构建跨区域综合治理体系。对财政分权程度较高和未公布约束性污染控制目标的地区，应提升地方政府环境治理意识，明确污染控制目标，逐步消除地方保护主义对环境治理的干扰，降低“环保垂改”政策深入实施的阻力。此外，鉴于“环保垂改”政策效果的空间溢出性，对周边地区应关注地区间因“环保垂改”产生的政企关系变化、环境规制强度等差异，加强跨区域污染治理合作机制，推动区域协同发展。

（责任编辑：田红）