自然保护地立法维护国家生态安全的法理与机制

关键词 自然保护地；国家生态安全；生命共同体；季节性差别管控；大尺度空间

中图分类号 D912．6 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）08-0128-08 DOI：10. 12062/cpre. 20240532

中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），首次将自然保护地体系建设提升到维护国家生态安全的高度，强调“自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位。”据此可以认定，“维护国家生态安全”已被确立为自然保护地体系建设的总体目标之一，理所当然也应当贯彻于自然保护地相关法律法规和制度建设中。2023年9月公布的十四届全国人大常委会立法规划已明确将“国家公园法（自然保护地法，一并考虑）”列入第一类项目，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。鉴于拟议中的《中华人民共和国自然保护地法》（以下简称《自然保护地法》）被视为自然保护地体系建设与管理的“基础法”，统摄各类自然保护地专项法、规定自然保护地体系建设与管理的宏观体制机制，因此，如何在《自然保护地法》中落实“维护国家生态安全”这一价值目标，无疑是一个值得深入研究的重大问题。

本研究将围绕如何在自然保护地立法中落实“维护国家生态安全”的价值目标，从自然保护地立法维护国家生态安全的法理构造以及维护国家生态安全目标诉求下自然保护地立法进路这两个角度展开探讨。其中，“法理构造”部分试图从主体、时间、空间3个维度，对通过立法维护国家生态安全即生态安全法治的内在要求进行解析；“立法进路”部分除论及立法重点外，主要是结合生态安全法治的内在要求提出相应的法律机制和制度设计的具体建议。

1 国家生态安全作为自然保护地立法目的之法律逻辑

在自然保护地立法中规定维护国家生态安全目标条款，并以此为基础展开保障国家生态安全的制度设计，是自然保护地立法的理念与制度的重要创新。这首先需要论证《指导意见》提出的“维护国家生态安全”的价值目标作为自然保护立法目的的法律逻辑。

1. 1 自然保护地立法通过维护国家生态安全贯彻总体国家安全观

国家生态安全是总体国家安全的构成性要素。“总体国家安全观”在2014年召开的中央国家安全委员会第一次会议上被首次提出，其包括政治安全、军事安全、国土安全、生态安全、资源安全在内的“11种安全”，后经补充又扩展为“16种安全”。在总体国家安全观的政策指引下，2015年第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《中华人民共和国国家安全法》第30条设定了“国家完善生态环境保护制度体系”的立法义务。因此，《指导意见》明确将自然保护地定位为生态建设的核心载体、在维护国家生态安全中居于首要地位，属于站在总体国家安全观的高度，通过“国家完善生态环境保护制度体系”，贯彻落实维护国家生态安全任务的社会主义法治创新。

国家生态安全中的“安全”，乃关涉所有生命共同体生死存亡之“根本安全”（fundamental" security），区别于不法妨害或危险侵害意义上的“法益安全”（interest safety）。也即在总体国家安全观语境中的“国家生态安全”，不应限定为传统环境法领域有关污染防治和资源开发利用保护的安全，而是生态文明新时代的国家安全。这种国家安全在法理上即为一种特殊法律秩序，对一国宪法法律秩序之干扰、侵犯和破坏，将成为危害国家安全的主要问题和主要因素［1］。源自总体国家安全法理，特别是与生态安全息息相关的“山水林田湖草沙是一个生命共同体”“人与自然是生命共同体”等重要论断，为我们从保障国家生态安全的角度展开自然保护地立法，提供了价值目标、提出了规则需求。

1. 2 自然保护地立法通过维护国家生态安全落实“生态文明”宪法目标

2017年修改后的党章，将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业统筹推进“五位一体”总体布局。2018年生态文明写入宪法，将党的主张通过法定程序转化成为国家意志，“生态文明”由此获得了根本法地位。在宪法序言中，包括生态文明在内的“五位一体”协调发展，指向的宪法目的是“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。该环境宪法的规范表达的基本取向是设定国家目标［2］，基于宪法对部门法的辐射效力，生态文明成为宪法规范，会对法律体系的概念以及内容产生深刻影响［3］，要求中国通过完善生态文明顶层立法布局和生态文明法治体系，以落实生态环境保护和生态文明建设的国家目标。

生态文明法治规范体系是一个内涵丰富的系统工程，应当随着生态文明建设的渐趋深化而逐步拓展与丰富。党的十九届五中全会将保障生态安全纳入生态文明的总体布局，保障生态安全成为生态文明建设的价值依归，因此，国家生态安全法治体系应作为生态环境法治规范体系的重要组成部分。

在2015年《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》确立的生态文明建设的重点任务和制度体系中，自然保护地体系建设“在维护国家生态安全中居于首要地位”，这就要求自然保护地体系建设应注重从维护国家生态安全的维度，落实生态文明建设的战略目标。相应地，自然保护地立法亦需要以维护国家生态安全为价值目标展开规范设计，以具体落实“生态文明”的宪法目标。质言之，自然保护地在维护国家生态安全中居于首要地位，国家生态安全是生态文明的重要内涵，自然保护地立法以维护国家生态安全为目的并展开相应制度设计，是落实“生态文明”宪法目标的重要立法路径。

2 自然保护地立法维护国家生态安全的法理构造

党的十九届中央国家安全委员会第一次会议对全面贯彻落实总体国家安全观的要求，包括“实现人民安居乐业、党的长期执政、国家长治久安；……要发挥负责任大国作用，同世界各国一道，推动构建人类命运共同体。”这一权威论述指引了当前在中国保障和实现总体国家安全需要注重的领域、选择的路径和采取的措施，揭示了法治保障国家安全应当重视的3个维度：“推动构建人类命运共同体”提出了主体维度命题；“长治久安”体现了时间维度；中国的国家安全在中国空间场域中实现，同时要兼顾“同世界各国一道”，这昭示总体国家安全维护应重视空间维度。因此，“主体-时间-空间”构成了法治保障中国总体国家安全应当考量的3个法理维度，这3个维度也应体现于以维护国家生态安全为价值目标的自然保护地立法中，并结合立法对象予以具体化。

2. 1 生态安全法治的主体维度

古典法哲学重视法律上主体的自然属性，将法律秩序建立在人与自然和谐统一的自然正当秩序基础上，认定秩序产生于自然事物本源［4］。“秩序”呈现为内在于自然进程和社会进程中某种程度的一致性、连续性和确定性，社会生活秩序根源于自然正当秩序的整体结构之中，不得“违背自然”［5］。因此，从本源上考察，法律的“安全”价值包括了生态安全的内涵，人与自然和谐相处是安全的应有之义，环境（生态）安全的实质就是人与自然和谐相处［ 6］。

现代法理学创设的国家实证法体系，将共同体（com⁃monwealth）想象为建立在人民主权基础上的社会契约。现代法治所建构的国家是一个属人的共同体，是人以让渡自然权利和绝对自由构造的政治共同体。现代人割裂了古典时代人与宇宙万物“天人合一”的自然秩序，漠视并摒弃了法律上的主体与自然的内在关联。现代法理学分离人与自然，将完整的生命共同体处理为一个属人的政治共同体，塑造出一种“附属性的安全观”。“安全”被认为是派生于生命、财产、自由和平等多元法律价值的从属性价值。质言之，现代法律所保障的“安全”脱离了本源意义与实现环境，仅重视法律上“安全”价值主体的社会属性却忽视了其自然属性。

附属性安全观的主体维度仅注重人与人之间的共同体关系，却剥离了作为人际共同体存在前提的自然环境，并对国家安全造成负面影响，体现为：①附属性的安全观作为实现其他法律价值的辅助背景和派生手段，只体现工具理性，与践行新时代总体国家安全观所要求的目的理性不符。国家生态安全不只是实现其他社会目标的外部环境，也是建构“美丽中国”的宪法目的。②抽离了“国家”的自然情感维度和历史现实属性，导致“国家的空心化”。现代法律哲学运用人民主权推动形成的“国家”，是一部由正当程序和权力技术人为架构的法律机器，全体公民在去除自然因素后，以理性个体的身份运用功利算计来缔结社会契约，借助法律机制建构出一个非人格化、价值中立、抽象化的国家。③忽视了国家先于个体的自然正当存在的特性，仅视之为由理性个体基于生存、健康、安全和福利等功利主义目标缔造的社会契约，当国家不能或无法更好地为人们提供生存照顾和社会福利时，理性个体就可能考虑抛弃、分解这个国家，威胁到国家安全。因此，将安全价值定位为附属价值的现代法律并不能有效维护国家安全。总体国家安全观将生态安全定位为国家安全体系的基石，其本质内涵是要重视人类所处的自然环境对于人类的影响，这体现在生态安全立法的主体维度，即以维护生态安全为价值目标的自然保护地立法，应当更新法律主体理论。“生命共同体”理念具有的法理更新价值在于反思了生态环境法治中的法律主体理论，两个“生命共同体”命题对于自然保护地立法具有从主体维度的法理重构价值：①“山水林田湖草沙是一个生命共同体”的法律意义。在以生态安全为价值的自然保护地立法中彰显自然是“生命共同体”的理念并非否定人是法律的唯一主体，而是要求在构建人际行为规范时，应矫正强势“人类中心主义”下人与自然的主客绝对二分与对立，尊重自然保护地这一特定地理空间内的生态系统的相互联系与相互作用的自然规律。②“人与自然是生命共同体”的法律意蕴。人与自然是生命共同体，揭示了人类在与自然共生共存、协同发展的关系中实现自身、发展自我。将人与自然存在建构为一个更具包容性的和谐生命共同体，突破了传统法理学秉持的“人类中心主义”法律伦理观，展现出了人与自然“生态同构”的法哲学思考。这要求以生态安全为立法价值的自然保护地立法，应当适度承认作为立法对象的自然保护地体系具有一定的主体性，体现对自然保护地自然规律的尊重。

2. 2 生态安全法治的时间维度

如果把国家理解为通过授权、协议、程序和技术组建的利维坦，势必存在诸多导致“ 国家致弱或解体的因素”［7］，这是对国家安全的最大威胁。只有把国家建构为一个融贯乡土自然、历史传统、民意人心和国际威望的文化存在时，国家才能实现长治久安和永续发展，这是理解国家安全的时间维度。

《指导意见》在自然保护地体系建设的“总体要求”中提出以“永续发展”为目标。从“可持续发展”内涵来看，其定位于当下、着眼于未来，体现时间向度。《指导意见》要求通过维护生态安全实现“中华民族永续发展”“永续发展”是对“可持续发展”的目的性价值的中国化拓展，该概念本身表征了维护生态安全的“时间视角”。

“永续发展”首次被规定于党的权威政策文件是在党的十八大报告中，“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”该论述将“中华民族永续发展”与“美丽中国”涵摄在同一个法权结构中。威斯特伐利亚体系的现代国际法把“国家”均质化为“一个民族、一个国家”的“民族—国家（nation⁃state）”范式［8］，“民族—国家”是一个人为的“想象共同体”，它与自然、传统、认同这些承载文明意蕴的概念无关，更类似一个用于国家建构的效率工具。而中国对生态文明建设方略的规划是对“民族—国家”范式的超越，在关涉全球生态安全和人类命运的宏阔视野中推进生态文明建设，把“实现中华民族永续发展”放置于应对“全人类”非传统安全挑战和威胁中予以考量，“永续发展”是放宽历史视野的评价标准，生态安全所表征的生态系统的完整性和健康整体水平必须在生态系统时间演化中动态实现。因此，以维护国家生态安全为价值依归的自然保护地立法应当容纳与彰显时间维度。“过去—现在—未来”在党的政策和国家宪法之间形成了一个完整的时间关联，构成了国家生态安全的时间维度。

2. 3 生态安全法治的空间维度

生态安全有不同的空间尺度，大尺度的区域生态环境治理及安全格局构建需要将在大尺度空间保护生物多样性、维持及恢复生态功能作为核心任务［9］。因此，国家生态安全保障的法律需求，内生于保障国家生态安全的自然规律。

以生态安全为立法价值的自然保护地立法应注重从空间维度展开，这首先是基于其立法对象的自然规律。

虽然国务院1994年制定、2017年修订的《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《自然保护区条例》）和国务院2006年制定、2016年修订的《风景名胜区条例》等相关立法将自然保护地的区域界定为“区域”“特定区域”或“场所”，《指导意见》将自然保护地界定为“陆域或海域”，实际上，自然保护地在本质上是根据特定标准划定的“地理空间”，世界自然保护联盟（IUCN）在相关文件中将自然保护地界定为“一个明确界定的地理空间”，并且强调了自然保护地的“三维空间”［10］。以“地理空间”为单元进行的自然保护地建设与保护，契合生态安全必须在大尺度生态系统中才能维护的需求，也是《指导意见》定位自然保护地“在维护国家生态安全中居于首要地位”的根本原因。因此，通过保护自然保护地大尺度生态系统以维护生态安全所体现的空间考量，必须体现在自然保护地立法中。

这就决定了国家生态安全的立法资源配置与制度设计在不同的“地理空间”不可能是整齐划一和均质的，要在合理区分科学类型、生态价值秩序、承载机能的基础上，重构新型的多样化的空间制度体系。自然保护地立法的空间维度，即要求在不同空间尺度上公正合理调配空间资源［11］。在本研究语境中，自然保护地立法的空间维度强调应根据自然保护地体系的类型划分，在辨析不同“地理空间”提升自然生态空间承载力效果不同、治理需求有别的基础上，“因地制宜”地制定差异性的制度。

3 维护国家生态安全目标下自然保护地立法进路

《指导意见》要求完善的自然保护地体系法治建设，也必须以维护和促进国家生态安全作为逻辑主线。前述内容从主体、时间、空间3个维度分别阐释的自然保护地立法维护国家生态安全的法理构造，应体现为自然保护地立法的路径选择和机制构建。

3. 1 国家生态安全主体维度下的自然保护地立法重点

《指导意见》要求，“按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念”整合优化现有各类自然保护地，是建立自然保护地体系的基本原则之一。山水林田湖草生态系统是一个有机整体，山、水、林、田、湖、草等自然资源、自然要素是生态系统的子系统，是整体中的局部［12］。“人与自然作为生命共同体”的生态主义法律观，反思了现代法治抽离自然语境构建法律主体关系结构之弊病，重视并回归了“法律上的人”首先是自然存在的人。国家生态安全保障目标下的自然保护地法治建设，应实现从“强人类中心主义”向“弱人类中心主义”的转向。

3. 1. 1 立法目的条款中彰显“生命共同体”的主体定位

实现国家生态安全要求贯彻的“生命共同体”理念，揭示与重视的是人与自然是在一种共生共存的关系中实现自身、发展自我。维护国家生态安全是形式上对“自然的生命共同体”的尊重、对“人与自然的生命共同体”的重视，实质上促进人的全面发展。因此，基于人的全面发展与保护“生命共同体”的内在关联性，《自然保护地法》的立法目的可以界定为：“为建立以国家公园为主体的自然保护地体系，对自然保护地内的资源、环境和生态提供或增加受保护生态系统自然程度的整体保护，维护国家生态安全，保护生命共同体，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展，根据宪法，制定本法”。

3. 1. 2 立法体例结构上以自然生态系统内在规律为逻辑主线

以维护国家生态安全为立法目的的自然保护地立法，从主体维度层面，需要在“生命共同体”体系中展开法律主体之间的权利义务制度设计。不同类型的自然保护地的生态价值和保护强度高低，决定了在这些不同的陆域或海域中多元主体的权利义务制度设计，这要求自然保护地立法的体例选择与结构划分，应以区分不同类型的自然保护地为逻辑主线。不同类型的自然保护地的建设、保护与管理，要求构建“人”与“自然的生命共同体”的不同关系规则，提出了不同的制度需求。具体而言，自然保护地立法是一个综合性的立法体系，其应当是以《自然保护地法》为主干，将其定位于自然保护地建设和管理的基本法、综合法，并以国家公园等不同类型的自然保护地法规规章为基础的立法体系［13］。在具体的“专类自然保护地法”体系中，应当进一步根据各类自然保护地中自然生态系统的自然规律、规则需求展开立法框架，比如，在展开国家公园法立法时，在《国家公园法》之下进一步完善“一园一法”的立法体系等。

3. 1. 3 立法逻辑上并重生态规律与行为控制展开制度设计

不同于既有的生态环境立法，作为整体立法对象的“自然保护地”及其类型划分，以自然生态系统内在规律为基础。因此，“自然生态系统”无疑应为自然保护地法治建设的立法“关键词”之一。立法以行为控制为重心，“以行为人‘不犯’为直接规制目标，是法律规范的常规设计模式”［14］。在“生命共同体”的主体维度中以维护国家生态安全为重要目标的自然保护地立法，应当在传统法律制度设计模式的基础上并重自然保护地的生态规律。具体而言，在自然保护地立法中，首先以根据自然生态系统的生态价值高低的分区（核心保护区、一般控制区）作为展开行为管制制度的主线，进而分别根据不同分区提出的保护强度高低（行为控制程度）制定具体的行为控制制度。

3. 2 国家生态安全时间维度下的自然保护地法律机制选择

生态安全的关键是一个区域需要具有支撑该区域生存发展的较为完整和不受威胁的生态系统［15］。有些生态系统的损害或者威胁的发生不那么迅速，可能需要相当长的时间酝酿［16］，生态危机因果关系时间的延长，导致生态安全受到威胁的范围与程度因时间因素带有极大不确定性，这要求自然保护地立法重视制度设计的时间维度。

3. 2. 1 构建自然保护地动态调整制度

从时间维度上看，大尺度空间的生物多样性保护以及生态功能的维持与恢复，是一个保护管理措施的实施与自然生态系统质量之间互动与反馈的动态过程。根据《指导意见》的规划，以生态价值和保护强度高低将自然保护地划分为国家公园、自然保护区和自然公园，这是基于在特定时间节点对于国土空间中特定陆域或海域的自然生态系统质量的静态评价，国家将据此划定、设立并建设不同类型自然保护地。但是，建设国家公园、自然保护区和自然公园这3类自然保护地预期维护的自然生态系统质量、保护的生态系统服务功能，会随着保护、管理措施的实施以及与自然生态系统历史演进的耦合作用而动态变化。生态安全兼具生态系统自身安全（自然生态系统质量维护）以及生态系统对于人类的安全性（生态系统服务功能保障）的二元属性，客观上提出了在时间维度下维护国家生态安全的需求，应构建3类自然保护地之间的动态调整机制，各类自然保护地内部的管理制度也应根据自然生态系统质量与功能的状态动态调整。

具体到自然保护地立法层面，在构建自然保护地规划设立制度的同时，还应当尊重自然保护地的生态价值、环境质量的变动性，构建自然保护地的动态调整制度：①规定自然保护地定期评估制度，相关主管部门应当在一定周期内展开对已经规划设立的自然保护地的生态环境质量与生态系统服务功能的系统评估。②规定自然保护地动态调整制度，设置标准并根据定期评估的结果，调整已经设置的自然保护地的类型、等级、范围和面积。

3. 2. 2 创设自然保护地的季节性差别管控制度

国家生态安全的实现以一定时间范围内依靠自然调节能力保持相对稳定的生态系统为基础，国家生态安全内生性地与自然生态系统的时间尺度紧密关联。时间维度下的自然保护地法律法规的立改废释工作，需要在制度设计上重视自然生态系统功能的时间变异性及其影响因素，也必须充分尊重自然保护地的自然属性及其内在规律。

“时间”是法律规范的必备要素，既体现为时间作为一种法律事实，又体现为散见于多处的涉及时间的法律制度，还体现为时间构成法律程序规则的基本要素。与古代法律的背后也隐含着循环时间观的预设不同，现代法律的背后隐含着线性时间观的预设。线性时间观声称时间具有不可逆的方向，更加接近本质时间，对时间的描述更具有抽象力［17］。在这种时间观中，时间被按其固有的特性而均匀地流逝，与一切外在事务无关［18］。法律以规范人的行为、调整法律关系为要旨，而人是自然存在物，与自然构成生命共同体，人与人之间形成的社会关系并非存在于抽象的时空，而是存在于自然时空中，因此，人的行为要遵循自然时空的规律，反之，法律对人行为的规范亦要遵循自然规律。

自然保护地立法需要规范生存生活于特定自然生态系统中的各类主体的行为，行为规范制度的调整对象是自然保护地领域的开发利用行为，而这些行为对于自然生态系统造成影响的范围与程度会存在着季节性差异，这就揭示，在自然保护地立法中时间要素并非如传统法律中时间因素具有的均匀流逝的特性，而是具有自然属性，即季节差异性。因此，时间维度下的自然保护地立法，在规定自然保护地领域的行为控制制度时，应当重视时间的自然属性，根据不同季节中人与自然生态系统互动关系的差异性，类型化地规定与实施差别性管控制度。全国人大常委会2024年9月发布并公开征求意见的《中华人民共和国公园发（草案）》第30条规定：“国家公园核心保护区内自然生态过程、保护对象生息繁衍具有明显季节性变化规律的区域，在生态功能不受损害的前提下，可以实行季节性差别管控。”自然保护地建设通过维护自然生态系统的健康稳定来实现国家生态安全，而自然生态系统的健康稳定具有季节性变化规律，这使得国家生态安全是一个动态衡量与实现的过程。因此，从维护国家生态安全的时间维度考量，季节性差别管控制度应当作为各种类型自然保护地立法的一项特色的基本制度，规定于自然保护地领域的基础法《自然保护地法》中。

3. 3 国家生态安全空间维度下的自然保护地法律制度创新

自然保护地体系建设本质上是整合优化国土空间，矫正空间格局的失衡。国家生态安全内生性地涵摄了空间正义维度，因此，为保障国家生态安全的自然保护地立法的制度设计，应当能够契合空间正义的法理，彰显大尺度空间治理理念。

3. 3. 1 构建以自然生态空间为核心的分级管理制度

《指导意见》将“分级管理”确立为自然保护地体系建设的基本原则之一，并将“分级行使自然保护地管理职责”确立为自然保护地管理体制的重要内容。同时，概括地将自然保护地分级设立、分级管理的标准规定为“按照生态系统重要程度”，区分为中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理这3种类型。然而，生态系统的“重要程度”并非对生态系统的本质界定，而是一个动态比较的描述性概念。在自然保护地立法与管理规范制定中，容易将“生态系统重要程度”置换为行政层级的高低，将自然保护地分级设立、分级管理混同于科层制行政管理框架下的分层管理模式。既有的自然保护地立法即以行政区划作为分级管理的标准，比如，《自然保护区条例》（2017年修订） 第11条第1款规定：“自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区。”《风景名胜区条例》（2016年修订）第8条第1款规定：“风景名胜区划分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区。”因此，当《指导意见》确立的“生态系统重要程度”内涵指向不明时，未来的自然保护地立法可能会将行政区划作为自然保护地分级管理的逻辑主线。

本研究并不认为系统重构的自然保护地的分级设立、分级管理不能纳入现有的行政区域管理体制中予以分级管理，只是自然保护地“分级管理”的首要标准为生态系统的重要程度，据此划分的“国家级”“地方级”自然保护地，可以借道既有的自然资源资产管理的央地事权配置体制，但不能当然地自动导入“国家级”“省级”等行政区域划分。因此，拟系统制定或修改的自然保护地立法规定的自然保护地分级管理制度应当注重以下几个方面内容：①在自然保护地的立法定义中引入“自然生态空间”概念。《指导意见》将自然保护地界定为“区域”（“陆域或海域”），一定程度上体现了自然保护地的时空延拓属性，但还不足以明确、精准地表达其地理空间的内涵，且会在形式上引发与行政区域的混淆。可以借鉴原国土资源部2017年3月印发的《自然生态空间用途管制办法（试行）》中使用的自然生态空间概念，在拟制定的《自然保护地法》的一般规定中，将立法对象拓展至更具空间延展性的“自然生态空间”这一上位概念，彰显“生态系统重要程度”体现的大尺度空间环境治理的内涵与规则需求。②在《自然保护地法》基本原则条款中确立整体保护原则，以强调自然保护地维护的自然生态系统的生态价值必须通过特定自然生态空间的整体保护才能有效实现，同时，亦是对《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）规定的保护优先原则的具体落实［19］。③在自然保护地立法的专门分级管理制度中，进一步从自然生态系统的原真性、整体性、系统性等方面细化规定分级设立、分级管理的具体标准，为分级管理制度的实施提供可操作性规则。

3. 3. 2 制定大尺度生态空间下的分区管控制度

分区管控是国际上通行的自然保护地管理方式，是自然保护地立法中的一项基础性制度，借此实现对国家公园承载的多重功能的兼顾与平衡。中国当前的自然保护地立法及建设实践重视了功能分区，《自然保护区条例》（2017年修订）第18条规定：“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区”；住房和城乡建设部2018年发布的《风景名胜区总体规划标准》（GB/T50298-2018）将风景名胜区划分为特别保存区、风景游览区、风景恢复区、发展控制区、旅游服务区；中国2015年开始陆续设立的国家公园体制试点进行了标准各异、类型多元的功能分区（包括划分为二区、三区和四区）。《指导意见》明确将各种类型自然保护地划分为核心保护区和一般控制区，为自然保护地立法中的分区管控制度确立了原则与依据，该二元分区思路具体体现在最新立法中，比如，前述《中华人民共和国国家公园法（草案）》第26条规定：“国家公园实行分区管控，划分为核心保护区和一般控制区。”国家林业和草原局2022年9月发布的《自然保护区条例（修订草案）》（征求意见稿）第20条第1款规定：“自然保护区分为核心保护区和一般控制区。”

通过《指导意见》的指引实现自然保护地分区的统一，是自然保护地法治统一和体系化协调的关键进步。然而，《指导意见》仅概括地提出二元分区及分区管控的要求；《国家公园法（草案）》（征求意见稿）仅在第26条规定功能分区后，在其第27条和第28条分别规定了核心保护区、一般控制区的行为管控制度；《自然保护区条例（修订草案）》（征求意见稿）仅规定了自然保护区的核心保护区的定义。因此，现行的规定与分区管控作为自然保护地管理的一项具有可操作性的基础性制度尚有差距，比如自然保护区内矿业权退出问题，涉及环境公共利益与个人权益之间的冲突与平衡［20］，亟待结合自然保护地的分区厘清行为性质与管控规则。鉴于此，本研究建议，在中国自然保护地立法中要从以下几个方面完善分区管控制度：①确立契合大尺度生态空间治理需求的自然保护地功能分区标准。对于自然保护地进行二元功能区的划分仅为贯彻分区管控理念的具体形式，功能分区的标准才是关键。自然保护地的功能分区有物种分布模型法、景观适宜性评价法、最小费用距离计算法、聚类分析法、不可替代性计算法、层次分析法、宽度分析法、景观阻力面分析法等具体的区划方法［21］，形成管理边界、生成边界、自然边界这3种类型的功能分区标准。这3类标准是从遵循管理规律向遵循自然规律渐次游移的，管理边界标准更倾向于尊重管理主体的管理规律、融合既有的管理资源，自然边界标准更倾向于尊重管理对象的自然规律。自然保护地立法预期应对大尺度生态环境空间中的生态环境问题，要求自然保护地立法形成一种大尺度生态空间环境保护功能协同的治理格局。因此，建议在未来的《自然保护地法》以及正在制定的《国家公园法》、正在修改的《自然保护区条例》中适用自然保护地功能分区的自然边界标准，即以各类自然保护地的自然生态系统内在规律、保护需求作为功能分区的首要标准，并在相关立法或者编制的总体规划中具体贯彻落实这一功能分区标准，形成对各类自然保护地的功能分区。②规定自然保护地二阶结构的分区控制制度。自然保护地立法应以人的行为控制为出发点和主线规定二阶结构的分区管控制度［22］，完整的自然保护地分区管控制度，首先应以自然边界为标准，契合大尺度生态空间治理的需求划分各类自然保护地的功能区，进而在此基础上，针对各类自然保护地不同功能区的保护与管理的需求，以人的行为控制作为逻辑主线展开制度设计，规定禁止、限制与允许行为。

3. 3. 3 创设自然保护地保护与管理跨行政区域协作制度

中国从20世纪50年代开始至今已建设类型丰富、名目各异、数量众多的自然保护地约1. 18万处，采取“各级政府+专门管理机构”的设置与管理模式，由国务院、省级政府负责不同级别的保护地申请、审批，并统筹各类保护地的规划、管理工作。此种模式高度依赖于行政区划配置建设与管理事权，已难以适应自然保护地大尺度生态空间保护与管理的需求。既有的自然保护地立法体系呈现出立法分散、管理事权配置碎片化、自然保护地多头设置交叉重叠现状被制度固化等内生弊端，成为在大尺度生态空间维护国家生态安全的制度障碍。

《指导意见》之所以将维护国家生态安全作为自然保护地体系建设的首位目标，其关键在于通过自然保护地体系重构，矫正既有的自然保护地的建设与管理的事权配置难以契合自然生态系统的内在规律、引致自然生态空间割裂的弊端。在空间维度下为维护国家生态安全的制度创新的关键在于，针对既有的自然保护地管理事权依附于行政区域设置的内生困境，创设自然保护地保护与管理跨行政区域协作制度，立法重点包括：①在自然保护地立法中规定跨行政区域协作制度作为自然保护地管理的基本制度。自然保护地保护与管理除了适用现行的常规的生态环境监管科层治理机制之外，还应当回应自然保护地建设与管理的空间规则需求，在自然保护地立法中规定生态连通性的规范［23］。②在《自然保护地法》等国家立法中概括规定自然保护地跨行政区域协作制度的构成，包括定期会商、信息沟通、信息共享、应急联动、联合执法等协作机制。③在《自然保护地法》中规定对跨行政区域承担自然保护地管理职责的有地方立法权的省、自治区、直辖市、设区的市的授权条款，建立自然保护地协同立法机制，由其协商确立该自然保护地保护的“条例+共同决定”的联合立法模式。

4结语

《指导意见》将维护国家生态安全确立为自然保护地体系建设的指导思想与总体目标，从事理与逻辑上确立了维护国家生态安全应作为自然保护地立法的价值目标。然而，事理必须转换为法理，自然保护地立法保障国家生态安全是在具体领域贯彻总体国家安全观、落实“生态文明”宪法目标的立法路径。本研究的理论追求是以“总体国家安全观”为理论依循，以“国家生态安全”作为环境法研究的基础概念和理论基点，并以此作为讨论中国自然保护地立法的理论根基。核心观点是国家生态安全作为中国自然保护地立法的价值目标，亟待在辨析国家生态安全的法理意蕴与规则需求的基础上展开制度设计。国家生态安全法治应当从主体、时间、空间3个维度展开法理结构，自然保护地立法实现维护国家生态安全的立法目的，应当从以下3个方面展开具体制度设计：①主体维度下的国家生态安全目标实现机制包括在立法目的条款中彰显“生命共同体”的主体定位、在立法体例框架上以自然生态系统内在规律为逻辑主线、在立法逻辑上以生态规律与行为控制为二元标准展开制度设计。②时间维度下的国家生态安全保障制度包括自然保护地动态调整制度、自然保护地的季节性差别管控制度。③空间维度下的国家生态安全实现机制包括以自然生态空间为核心的分级管理制度、大尺度生态空间下的分区管控制度和自然保护地跨行政区域协作保护与管理制度。

（责任编辑：于杰）